戴斌：旅游产业演化与政府职能再定位

当前，我国旅游消费不可逆转地增长，旅游投资和创业创新空前活跃，各级党委和政府不断提升旅游业的战略摆位。从国家层面看，旅游正在走向经济社会发展的主战场，并在国际交往和港澳台事务中发挥越来越重要的作用。与此同时，我们也能够感觉到来自市场结构和产业格局变迁给城市旅游目的地带来的竞争压力和现实挑战。对这些压力和挑战的应对需要我们在把握全局的基础上，从理念和实践两个方面做与时俱进地创新。

一、政府的三个圈层：狭义、中观与广义

上个世纪八十年代以来，“政府主导、适度超前”一直都是国家和地方旅游发展战略的主流话语。在入境旅游为主的时代，需求是外生的，也是给定的。为了赚取外汇，国家必须补上供给的短板，顺着“发展经济，保障供给”的思路，从旅行社、导游、星级饭店、旅游巴士、旅游景区，旅游行政主管部门围绕供给增量忙个不亦乐乎，效果也是显著的。经过三十多年的发展，我们形成了面向观光旅游市场的产业要素体系。

进入了国民消费为主体的大众旅游发展新阶段，旅游局虽然比以前更忙了，却似乎感觉越来越力不从心。从三亚的“天价海鲜”到去年的“青岛大虾”，看起来是游客的事情，旅游似乎脱不了干系，领导也会就此给旅游局批示。可是旅游局又能够做些什么呢？青岛的游客投诉时首选的对象也不是旅游局啊！怎么办？有几个思路，一是扩权，游客的权利到了哪里，旅游局的权力就跟到哪里；二是划界，旅游团队归旅游局管，散客的不管；三是协调，旅游局在管好自己法定授权范围内的事情，提出建议方案，由市委市府出面协调条块的力量，走综合治理的路子。具体选择哪条路，我看还是得因地制宜，因时制宜，允许各地大胆地试，大胆地闯。只是在试和闯之前，是不是得做一些理论思考呢？

无论如何强调市场的基础性，甚至是决定性的作用，都必须明白：离开政府，在中国讨论包括旅游在内的经济社会发展各项事业，最终都会沦为魏晋名士的空谈。只是在谈论政府对旅游的作用之前，我们首先需要确定是在什么样的内涵和外延上使用这个词的。狭义的政府是指旅游行政主管部门，也就是旅游局。中尺度的政府是人民政府，就是省市一级的人民政府。人民政府除了旅游局，还包括发改、公安、工商、物价、城管、教育、卫生等政府组成部门和直属机构。再往外划一个圈，把党委、司法和人民团体这样广义的行政主体都可以划进去。在老百姓的观念中，只要门口挂个白底黑字的牌子，往往就是政府了。把这几个圈划出来，我们就好讨论了。

二、旅游行政主管部门的专业化建设

从国际国内的经验来看，狭义的政府，就是旅游行政主管部门或者说旅游局，法定职责主要有这么几项。目的地形象建构和宣传推广；旅游基础设施建设和旅游基本公共服务的提供；旅游发展规划和资源开发；旅游市场主体监管；旅游统计与行业信息发布。在新的发展时期，这些基本职能仍在，但是需要创新

在市场宣传推广方面，是不是一定要政府部门什么事都亲历亲为？美国的“品牌美国”、法国的“法兰西之家”、韩国的“观光公社”等，我们叫“旅游局”，实际是政府资助支持、业界主导、社会参与的专业机构。在实际运作时，也不是打传统媒体的广告和参加旅游展，同志们可以去了解欧洲、澳洲、东盟等国家旅游推广机构在我国的做法，完全是市场导向的商业运作。相比之下，我们的机构是有，经费也不算少，可是总觉得哪里不对劲，说到底还是用传统的行政思维去做市场的事情。地方的人民政府能不能在这方面做个试点，成立一个由旅游局指导、市场化运作的专业推广机构？各地每年都有一定标准的预算，再吸纳一些业界的资源，完全可以出一些可复制、可推广的地方经验。其它职能，包括规划、开发、监管等，也是需要在理论指导下创新的。

在旅游基础设施和旅游公共服务方面，过去我们在标准化、旅游咨询与集散中心、旅游投诉平台、目的地解说系统等方面做了大量卓有成效的工作。但我更关注的是这些中心建到哪里了，所提供的项目和服务是否满足了大多数游客的核心诉求。我曾经在有的城市参访过类似的旅游公共设施，为了找到这些中心，游客还要问半天的路，到了那里一看，主要是旅行社在做销售，卖本地的土特产品和工艺品，当然也有一些旅游宣传册和电子触摸屏什么的。这怎么行啊！广大地方政府应当是吸取国内外著名旅游城市的经验教训，要更加面向市场，也更加专业的。

还有一些适应时代发展需要的职能需要加强，比如旅游统计与数据分析，以及在此基础上的旅游经济运行、监测与预警，应当是当前和今后一个时期各级旅游局需要重点加强的职能。去年12月，依托中国旅游研究院组建的国家旅游数据中心在京正式挂牌成立，国家旅游局也下发了指导地方旅游数据中心建设的通知。有条件的地方可以率先行动起来，通过组织开展旅游经济实验室等平台建设，进一步增加旅游行政主管部门的专业性、权威性和影响力。

三、各级人民政府的都市休闲空间营造

中观尺度的政府，也就是各级人民政府应面向散客或者自由行客人，着力营造方便、高效、高品质的都市休闲空间。为什么这么说呢？因为消费主体和旅游市场与入境、观光、包价旅游时代已经发生了巨大的变化。从1999年第一个旅游黄金周开始，国民出游率几乎每五年就增加1次。2015年，国内旅游加上出境旅游的市场规模接近42亿人次，国民出游率接近3次。就这一指标而言，已经站到了发达国家的门槛水平上了。这意味着旅游正在从低频消费走向高频消费，成为老百姓的日常生活选项。在成都参加旅业传媒的活动时，两位85后的小姑娘告诉我，她们几乎每周都要出游。当然了，不是每周都出省、出境旅游，很多时候就是周边逛逛景、吃吃美食，或者说是“微旅游”。也有年轻人调皮地把类似的旅游消费比做开火车，“逛吃、逛吃”嘛！

高频、随意的旅游消费形式，加上移动通讯、互联网和大数据的应用，如今的旅游组织方式也相应地从团队旅游为主转向散客和自由行为主。从近几年的宏观数据看，由传统旅行社组织和接待的团队游客占全部国内旅游市场仅为3%左右，而且随着航空、高速公路和高速铁路网的完善，以及私家乘用车的普及，这一数字还有进一步下降的趋势。值得注意的是，自由行、自驾游和微旅游的人群不再只是关注传统的景区景点，而是广泛介入到城乡居民的日常生活和公共生活空间。

一旦旅游成为人们对异地生活方式的体验，城市也就成了游客与居民共享的生活空间。地铁、公交、出租车、WIFI、执法的警察、开日杂店的市民等所有的城市生活元素都可能成为游客消费决策和满意评价的依据。能不能通过文化创意在历史活化方面下些功夫？不能一说文化就是博物馆、美术馆、图书馆，更不说一味地排斥商业化。好的文化得人亲近，走进百姓生活，最好能够时尚化，让游客心向往之。

四、广义政府的商业环境和市场主体培育

应当说，从中央和地方，各级党委和政府对旅游不可谓不重视。据统计，全国几乎所有省和副省级行政单元都把旅游定位“战略性支柱产业”、“支柱产业”加以培育，100余座城市把自己定义为“国际旅游城市”或“世界旅游名城”。为此，主要领导同志做了大量的批示，发表了很多重要讲话，旅游发展大会的规格越来越高，促进旅游业发展、改革和创新的文件越来越成体系。应当承认，在浓厚旅游意识，优化旅游发展环境特别是政策环境方面，这些作法有必要的，也是有效的。可是我总想问，除了行政主体还需要什么呢？如果我们总是用文件落实文件，总想着动员别的部门或者下一级政府，发展旅游所需要的社会力量就不容易被动员起来。总是行政主体内部用传统的行政手段，看起来很是热闹，发展旅游的热情可能会在不知不觉中被消耗了。

纵观世界知名的旅游城市和国际旅游目的地，除了可进入性和核心吸引物以外，商业环境的完善和市场主体的发育程度往往是决定性的指标。客观而言，例如，长春所在的东北老工业基地，政府在需求既定的情况下动员社会力量上项目，特别是上大项目是有优势的，但是总体上的商业环境似乎并不如人意。对此，我们用不那么严谨的“手机旅行指数”来判断一座城市的商业环境完善程度。就是你来到这里，没有任何政府部门和亲朋好友接待你，就用手机预约专车、预订酒店、搜索美食、游玩景点，随时可以上网发微信，越方便意味着其商业环境越完善。否则，想进个景点就打电话看不能找个人免个票，去机场就找关系派个车送，看起来很有面子，实质上只能说这个地方只认关系。一个离开关系寸步难行的城市，就是有最好的风景，也是不可能成为国际化的旅游目的地的。

在新的历史时期或者说大众旅游、大众创业、万众创新的新阶段，广义政府和各类行政主体必须把市场主体的培育提到议事日程上来。这里所说的市场主体既包括旅行社、酒店、景区等典型旅游业态，也包括共享经济理念下的城市交通、市民休闲、文化创意等产业融合。为此，我们得在政府主导下的资源重组和产业整合的同时，积极寻找和发现新型的市场主体，他们在国有企业之外，在那些依靠资本、技术和文化创意要素，充满创业创新激情的年轻人中间。不能总想着用政策吸引大企业来投资，还要着眼于本地商业环境的完善，让本土充满生机和活力的市场主体自发成长。

在发展旅游的过程中，政府还要兼顾社区居民的利益诉求让最大多数的市民有机会分享旅游发展的收益。最大限度地寻求商业机构和城市等不同主体之间，政府和市场之间，社会与自然之间，当代与历史之间的均衡与协调。过去我们强调旅游发展正面效应即可，随着大众旅游从初级阶段向中高级阶段演化，一些矛盾和冲突，甚至负面的影响也会逐渐显现出来。对此，我们要有思想准备，并做好储备的政策研究和相应的调控预案。