鲁桐：深化国企改革需完善国家所有权政策（2）

国家应保持对关系国计民生重要产业控制力

国资委定位明确后，第二步就要解决国家对国有资产的控制力问题。国家应保持对关系国计民生的重要产业如能源、电力、铁道、烟草、军工、通讯、矿产等具有自然垄断性的行业保持直接的所有权和控制力。国资委应作为一个积极的所有者，在法律的框架内行使所有权职责。主要职责包括四个方面：第一，委派代表出席股东大会并行使投票权；第二，建立规则透明的董事会提名程序并积极参与董事会的提名；第三，定期对国有企业的经营绩效进行监督和评估，并与国有企业的外部审计机构和国家监察机构保持沟通；第四，确保国企高管薪酬激励符合公司发展的长期利益，并能吸引和留住合格人才。

从西方国家管理国有企业的经验和实践看，主要是通过制定明确的所有权政策体系，明确国家所有权政策目标及实现途径，政府对国有企业的管理政策和要求。挪威、瑞典、加拿大、法国、澳大利亚、新西兰、英国等都制定了明确的国家所有权政策。例如，瑞典政府的国家所有权总体目标是“为全体所有者创造价值”。英国股东执委会的所有权总体目标是“扮演有效而明智的股东角色，在政府设定的政策、监管规划和客户参数框架内，确保政府持股能带来可持续的正回报，并随着时间推移，弥补资本成本。”法国国家参股局（APE）作为法国政府的所有权机构，制定了《国有企业与国有股东关系的章程》。该部门通过委派到国有企业董事会的代表，每年对企业执行该《章程》的有效性进行专门评价，国家参股局根据评价结果形成年度报告。

制定和公布国家所有权政策报告，是世界各国实现对国有企业控制的重要手段。它主要起两方面的作用，一是明确国家对国有企业的政策和要求；二是使社会各方了解政府对国有企业管理的边界，实现社会对政府权力的监督。

以挪威为例。挪威政府希望保持强大的国家所有权，以确保重要的国家资源和企业掌握在政府手中。截止2012年底，挪威政府持有的股份占奥斯陆证券交易所上市股份的35%以上。出于战略性的考虑，由挪威各部委共直接持有约70家公司的股份，总市值约8000亿欧元。虽然为便于行业管理，不同的国有企业由不同的政府部门管理，但实行统一的国有所有权政策目标和要求。国家持股是为了达到4个方面的目的：即对重点企业的国家控制；国家对重要自然资源的控制；保证稳定的所有权，以促进实现长期的经济增长和工业发展；实现产业政策目标。

国家是挪威工商业的主要所有者。国家所有权保证了国家对资源的控制，保证了收入可以用于社会福利。国家所有权是保证挪威所有权的决定性因素，是未来挪威关键企业的基石。当然，国家对挪威工商业的控制也采取多种形式，有独资也有合资。挪威政府在其政纲Soria Moria声明中称：“在获得资金及专业技术方面，多元化的所有权是挪威工商业的重要力量。多元化的所有权是必要的，包括私人和公共所有权、国家和国际的所有权。挪威的国家所有权是确保公司的总部和研究活动在挪威的重要手段。另一方面，外资所有权有助于确保发展和能力建设。”

国家作为股东，以促进长远发展以及国有企业的产业发展为己任，这就要求一个积极的所有权政策。由挪威贸易与工业部一年发布两次的所有权政策报告，集中反映挪威政府的国家所有权目标、对所属国有企业的要求和监管部门的管理框架。

从国家对国有企业的期望和要求看，无论是何种类别的国有企业，挪威政府都要求国有企业的董事会必须充分考虑一些重要的因素，如良好的环境、重组、多样性、道德以及研发，来促进公司长远的发展。政府强调国有企业的公司社会责任，其含义是国有企业必须争取向所有利益相关者表现一贯的良好实践，致力于公司社会责任不应该被视为一个无关业务战略和业务发展的独特的元素。

挪威的国家的所有权政策还体现在企业经营的导向方面，并非只关注资本回报。例如，在企业重组方面，作为所有者，国家希望国有企业在重组过程中表现负责，并采取长远的观点。在重组过程中，国家也发挥了制定商业和产业政策以及区域政策的作用。重组方案的实行应促进发展，而不是仅仅关闭运营操作。在企业的研究与发展和能力建设方面，国家作为所有者，希望国有企业制定积极的研究与开发战略，促进企业间的广泛交流与合作。在环境、健康和安全生产方面，挪威政府作为所有者对国有企业的明确要求是：长期的价值创造要求有效利用资源，最小化对自然环境的负面影响。公司对于环境问题的工作必须是系统的，必须包括公司的整个价值链。公司必须作出积极努力来提高认识，并让组织及个人参与到环境问题中。客户、合作伙伴和供应商必须在环境和安全问题上合作达到可能的最环保的解决方案。公司产品的产品开发、生产，分配以及再使用，必须相适应，从而使它们进一步负责长期社会发展，最小化对环境造成的负面影响。

此外，挪威政府还对所属企业在道德标准、反腐败等都有明确的指导意见和要求。通过严格要求透明度和公开披露是挪威政府打击国有企业腐败的有效手段。在挪威，公共管理法和信息自由法给予普通公民获得公共管理决策信息的权利。增加国有企业的透明度，有助于社会的公共监督。

挪威政府制定的所有权政策，不仅对国有企业有明确的要求和政策导向，对政府自身的定位和角色也做了明确划分，并采取公开透明的方式，希望受到社会各界的监督，这一做法值得我们借鉴。