中国政府责任机制的鲜明特色

作者：中央党史和文献研究院研究员 杨雪冬

有权必有责、有责要担当、用权受监督、失职要问责已经成为执政的理念，在法律规定和制度建设上也有了更完备的保障。为了使各级政府及干部能更有效履行责任，中国也建立了一系列责任实现机制，形成了多种能力建设方式。这些责任机制和能力建设方式，也使得中国政府责任的实际实现方式带有了鲜明的中国特色。

改革开放40年来，影响比较大的责任机制主要有以下几种：

第一，“一票否决制”。“一票否决”通常运用于对下级政府或职能部门的年度评价，一旦某个任务没有达到上级要求，就会影响甚至无法参加全年各项工作的优秀评选。要避免在考核中被一票否决，地方政府及职能部门就必须在自己承担的多项职责和任务中排出优先顺序，调整行政资源的配置。这样就出现了各项工作要为列为“一票否决”的工作让路。

尽管许多地方干部对于“一票否决”的奖惩方式抱有一定的不满，学者也将其作为“压力型”体制的典型特征，并分析了其产生的危害，但是经过30多年的改革，这种督促责任完成的手段和方式并没有消失，反而有强化的趋势，成为各级地方政府以及政府职能部门贯彻命令、完成任务最“有效”的手段和方式，甚至被当作是实现执行力的一项制度。

第二，“一把手”负责制。政府“一把手”的能力和素质对于一个地方的发展、一个部门的工作有着决定性的作用，也是中国改革开放取得巨大成就的重要因素。中共十八大后，对于“一把手”责任更加重视。领导干部承担的责任内容不断增加和具体化，主体责任“一岗双责”“第一责任人”“终身责任制”等责任方式涵盖了更多的领域。

第三，牵头负责制。许多政府事务，涉及到多个部门。牵头负责制针对的是跨部门问题的解决。牵头负责主要有两种方式：一种是领导牵头；另一种是部门牵头。在地方政府层面，领导牵头有两种形式：一种是常委牵头，根据常委会的分工，分管常委协调相关党政部门来处理跨部门问题；另一种是高层领导牵头，比如一些地方在组织大型建设项目时，除了要求常委牵头组织外，还要求人大、政协的主要领导负责牵头组织。牵头不仅有协调相关单位部门工作的责任，还要对整个工作的完成情况负责。随着改革的深入，对改革措施的系统性、整体性、协同性要求越来越高，牵头负责的重要性也越来越突出。

第四，以党内问责促政府责任。多数情况下，行政首长通常都是党组织的负责人，形成了党政一体化的格局。改革开放后，围绕着经济建设这个中心工作，政府部门管理的事务不仅数量在增加，而且专业性也在提升，由此造成了专业职能与政治功能之间的紧张关系。这一方面表现为党政领导人之间时常出现矛盾，影响到相互合作，甚至制约工作开展；另一方面表现为一些政府的党员领导干部身份弱化，以先做好业务工作为理由，漠视甚至破坏党内规矩和纪律。

“一岗双责”指的是，每个领导岗位既要抓业务工作，也要抓党风廉政建设。李克强在国务院廉政工作会议上说，党组（党委）书记要认真履行第一责任人责任，对本部门本单位党风廉政建设负总责。其他成员要履行好“一岗双责”，抓好职责范围内和分管部门的党风廉政建设，做到业务工作和廉政建设一起抓。不仅要抓好本部门自身的党风廉政建设，还要抓好下属单位和所管理的社会团体的党风廉政建设。

第五，责任清单。所谓“责任清单”指的是将行政部门依法承担的责任进行整理和公开，促使其能有效完成。“责任清单”总是与“权力清单”联系在一起，后者指的是将行政部门依法享有的规范和管理权力进行整理和公开，以划定其行动边界。

从各地的做法看，政府责任清单可分为独立型（如浙江省、河北省、山西省）和联单型（如安徽省、天津市、重庆市、陕西省）。独立型责任清单是将责任清单与权力清单分开，形成独立的清单；联单型责任清单是将责任清单与权力清单合并，通常是一张表，包括责任清单和权力清单两方面内容，有地方政府将之概括为“一表两单”。

第六，责任分担机制。随着市场体制的完善和社会力量的发展，政府有意识地把一些责任交给和转移给企业和社会组织，以动员更多的社会资源解决公共问题，减轻政府的财政负担，弥补政府管理的不足。经济领域的改革首先是从放权给企业开始的，接着进行了政企分开改革，经过30多年的努力，各种产权类型的企业已经成为了市场的主体，基本实现了自主地位。

相比而言，社会组织的发育和发展比较缓慢，但它们的出现有效地分担了政府“无所不包”的责任，并且限制了政治力量的过度蔓延。经过长期的理论争论，政府对于社会组织的功能定位有了更加明确的界定。在社会管理体制中，社会组织发挥着协同的作用。在协商民主政治建设中，社会组织承担着民主协商的功能。

第七，能力建设机制。执政党一直都重视各级党政干部的能力建设，建立了较为完整的培训体系和标准明确的培养体系。改革开放后，从中央到县各级党校陆续建立，到2015年全国共有省级党校34所，副省级党校15所，市地级党校360多所，县级党校近2500所，拥有近10万名教职工，另外不少党政部门、国有企业、高等学校、部队等也办了党校。此外，从中央到县还建立了主要培养政府干部的行政学院，在省级以上建立了专门培养统一战线人才的社会主义学院。