【2018-06】唐鑫：“一核两翼”的空间价值和实践意义

“一核两翼”是京津冀协同发展战略的重要组成部分，“一核”是指包括首都功能核心区在内的北京中心城区，“两翼”是指北京城市副中心、河北雄安新区。在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，“一核两翼”规划建设遵循首都城市功能空间布局的一般规律，着眼疏解北京非首都功能、优化首都城市功能结构、提升首都功能、建设以首都为核心的世界级城市群，创造性地进行城市功能空间布局，必将推动新发展理念在京津冀地区形成生动实践。

首都城市功能空间布局的一般规律

首都城市既有为中央服务的政治功能，又有发展产业和公共服务等一般城市功能。首都城市功能空间布局，需要按照其城市战略定位，以功能内容为基础，以空间结构为支撑，正确处理政治功能与一般城市功能的空间关系，使首都功能得到整体提升。

突出政治功能，优化一般城市功能。按功能内容划分，当今世界上的首都城市大致可分为两种类型，一类是综合功能型首都城市，另一类是单一功能型首都城市。日本东京、英国伦敦属于综合功能型首都城市，美国华盛顿、澳大利亚堪培拉则属于单一功能型首都城市。综合功能型首都城市既是国家的政治中心——中央政府、国会和国家司法机构所在地，又是国家的经济中心——国家乃至全球的金融、贸易、信息中心，还是国家的文化中心——聚集了国家级的文化设施、全国性的文化团体和重要的文化活动。此类城市人口规模较大，功能较多，但都将城市的国家政治中心功能放在十分重要的地位，在最好的区域以最佳的资源加强“中央政务区”建设，从而为中央提供最优质服务。在这个前提下，再考虑城市其他方面的建设与发展，提升与政治功能相协调的一般城市功能。单一功能型首都城市只是国家的政治中心，如美国的华盛顿是美国国会、联邦政府机关与各国驻美国大使馆的所在地，聚集了世界银行、国际货币基金组织、美洲国家组织等重要国际组织总部。此类城市人口规模较小，其功能围绕政治中心展开，一般城市功能满足政治功能即可。

形成以核心区为主、非核心区依次展开的空间结构。按空间结构，当今世界上的首都城市大致可分为两种类型，一类是多层次功能空间布局首都城市，另一类是单层次功能空间布局首都城市。日本东京、英国伦敦属于多层次功能空间布局首都城市，美国华盛顿、澳大利亚堪培拉则属于单层次功能空间布局首都城市。东京在功能空间布局上可以划分为东京都、东京都区部、东京核心区三个层次。核心区包括千代田区、中央区、港区，称作“都心3区”。其中千代田区是日本皇宫、国会、首相官邸、政府各部门、最高裁判所与自民党本部、民主党本部所在地，主要承担政治功能；中央区、港区是金融、贸易、信息中心，主要承担经济、文化功能。伦敦在空间布局上可以划分为大伦敦市和城市中心区两个层次。城市中心区是指威斯敏斯特市和伦敦城。威斯敏斯特市是英国王宫、议会、首相官邸和政府各部门所在地，主要承担政治功能；伦敦城是金融、贸易、信息中心，主要承担经济、文化功能。华盛顿的城市空间布局比较简单，主要是自国会大厦建设一条通向波托马克河滨的主轴线，以国会和白宫两点向四面八方布置放射形道路，连接各个广场、纪念碑、纪念堂等重要公共建筑物。堪培拉的情况与华盛顿相似，主要承担政治功能，城市空间布局以环形及放射状道路将行政、商业、住宅区分开。

上述表明，在首都城市功能空间布局上，核心区处于主导位置，非核心区在核心区的周边展开，通过便捷、顺畅的交通与核心区紧密联系，为核心区提供服务，从而使得整个城市格局错落有致、主次分明、井然有序。

“一核两翼”的空间价值

“一核两翼”规划建设在新中国首都建设史上是第一次，它既遵循首都城市功能空间布局的一般规律，又不照搬外国的相关经验，而是紧密联系京津冀发展实际，进行跨行政区的城市功能结构调整，为建设具有中国特色的世界级城市群作出突出贡献，创造了城市功能空间布局的新典范。

为首都城市功能结构调整拓展更大的空间。长期以来，北京既有作为首都的政治中心、文化中心功能，又有经济中心、金融中心、科研中心、教育中心、医疗中心等诸多功能，大量企业总部乃至生产环节和国家级金融机构、科研单位、大专院校、医院等都在北京。在经济领域，北京既有不少高技术产业，也有许多一般性产业，甚至有一些高消耗、高污染、高安全风险的劳动密集型产业，有不少区域性物流基地、区域性专业市场等。城市功能过多，必然吸引大量人口聚集，以至超出了城市基础设施和资源、环境所能承载的限度，从而引发“大城市病”，给市政服务与城市管理带来困难，给人民群众的生产、生活造成不便，影响到城市的健康发展。破解困扰首都发展问题，首先需要疏解非首都功能。它们吸纳了大量的生产要素，占据着大量城市空间，不利于首都城市功能建设。由于非首都功能是在漫长的城市发展历史中形成的，牵涉到多方面的复杂利益。仅依靠北京自身的力量无法完成疏解任务，需要京津冀协同在更大的空间尺度上进行城市功能结构调整，将疏解与整治、提升、承接、协同相结合才能达到预期目标。“一核两翼”不仅能够为此作出贡献，而且能够照顾各方利益形成跨行政区域梯度配置的城市功能，产生“一加一大于二”的效应，从而为解决长期难以解决的京津冀利益矛盾奠定基础。

为建设世界级城市群建立辐射核和重要支点。东京和伦敦城市空间布局的一个重要特点是其周边错落有致地分布着许多“卫星城”。主城对“卫星城”既有生产要素的吸纳作用，也有生产要素的辐射作用。北京不同于东京和伦敦，也不同于华盛顿和堪培拉，未来要依托“一核两翼”产生极化效应，形成世界级城市群。北京经济发展水平一直处在全国前列，正在打造“高精尖”经济结构，中心城区将是新经济结构的集大成者。在京津冀协同发展国家战略背景下，许多壁垒正在破解，北京对周边城市的辐射带动作用将逐步增强，必将为建设世界级城市群作出突出贡献。建设北京城市副中心，是调整北京空间格局、治理大城市病、拓展北京发展新空间的需要，也是推动京津冀协同发展、探索人口经济密集地区优化开发模式的需要。它的建成必将为建设世界级城市群起到示范作用并提供重要的空间支点。河北雄安新区的功能定位是“打造北京非首都功能疏解集中承载地”，包括打造创新驱动引领区、协调发展示范区、绿色生态宜居新城区、开放发展先行区。它将承接北京非首都功能、形成人口密集地区优化开发模式、促进京津冀空间结构优化、培育推动高质量发展和建设现代化经济体系的新引擎，最终成为高水平的社会主义现代化城市。它的建成必将为建设世界级城市群起到示范作用并提供重要的空间支点。

“一核两翼”的实践意义

“一核两翼”的空间价值需要在实践中得到体现，这种体现是具体的、生动的、丰富的，是用新的发展理念来贯穿的。拓展首都城市功能结构调整空间、建立建设世界级城市群的辐射核和重要支点，是为了更好地实现创新、协调、绿色、开放、共享发展。这是规划建设“一核两翼”的终极目标，也是其实践意义所在。

“一核两翼”是创新发展的策源地。规划建设“一核两翼”本身就是创新之举，是为形成继长江三角洲、珠江三角洲都市圈之后的我国第三大都市圈——京津冀都市圈开辟空间、提供重要支点。“一核两翼”的规划建设不是传统的城市规划建设，而要探索建立现代城市建设发展的新模式，是制度创新、科技创新、理论创新、文化创新的集中体现。创新要素在这里高度聚集、“发酵”，其创新发展策源地的作用毋庸置疑。

“一核两翼”是协调发展的新楷模。“一核两翼”推进跨行政区域的城市功能结构调整，协调好各方利益、科学配置城市功能，需要正确处理城市发展中的重大关系，统筹考虑发挥各地优势实现综合平衡、效率提高和长远发展。疏解与承接，既要考虑区域经济协调发展，也要考虑经济社会、人与自然乃至城乡等全面协调发展。随着“一核两翼”建设实践的深入，必将产生重大的示范效应而被全国其他地区学习、借鉴。

“一核两翼”是绿色发展的风向标。“一核两翼”探索建立解决生态环境问题的新模式，通过优化城市功能空间布局，集约高效使用自然资源，实现绿色发展，创造优良人居环境。“一核”疏解腾退出的空间主要用于绿地建设。“两翼”从规划开始就把“构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融、多组团集约紧凑发展的生态城市”作为主要目标，坚持生态优先、绿色发展。这些动向必将对全国的城市建设产生深远影响。

“一核两翼”是开放发展的先行官。“一核两翼”打造扩大开放新高地和对外合作新平台，以区域联动发展更高层次的开放型经济，提升京津冀地区的开放型经济水平。“一核两翼”作为国家的国际交往中心承载地和国际经济技术合作、国际文化交流的高地，不仅要与国家对外开放相衔接、服务于国家对外开放新战略，而且要走在全国对外开放的前列。当它以更加开放的姿态，在更大范围、更宽领域、更高层次上开展国际交流与合作，必将对全国的对外开放起到引领作用。

“一核两翼”是共享发展的试验田。“一核两翼”推动京津冀协同发展，在一个更高更新的平台上实现发展成果共享，惠及广大群众。毋庸讳言，京津冀地区还存在较大的发展差距。“一核两翼”是京津冀协同发展迈出的关键步伐，在缩小发展差距、改革收入分配、社会保障和公共服务制度等方面进行积极探索。这些实质性进展和宝贵经验，对在协同发展中实现公平与效率的平衡、提高发展的整体效能、最终实现人民群众共享发展成果具有重要意义。

规划建设“一核两翼”，是首都城市功能空间布局的规律使然，是推进京津冀协同发展的客观需要。正确认识“一核两翼”的空间价值和实践意义，有利于我们切实把握、贯彻落实以习近平同志为核心的党中央深入推进实施京津冀协同发展战略、积极稳妥有序疏解北京非首都功能等一系列重大决策部署，在市委市政府领导下把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。