加快建成多层次社会保障体系（2）

党的十九大报告为加强社会保障体系建设提供指引

党的十九大报告坚持以人民为中心的发展思想，进一步明确了走共同富裕的发展道路，突出把增进民生福祉作为国家发展的根本目的，强调永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，这些核心要义使社会保障体系建设的目标更加清晰，社会保障制度建设必须以不断增进人民福祉、满足人民美好生活需要为己任。

党的十九大报告做出了我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的判断，使社会保障体系建设的发展方向更加明确。只有解决了人民群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面的民生难题，实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等民生“七有”，才能真正使人民的获得感、幸福感、安全感这“三感”更加充实、更有保障、更可持续。这些目标的实现，均与社会保障体系建设存在着内在的紧密关系。比如，要提高就业质量就必然要让劳动者真正充分享有法定的社会保险和相应的职业福利；要增进教育的公平性就必然要以强化教育的公益性与福利性为条件；健全的医疗保障要切实解除人民群众的疾病医疗后顾之忧，避免因病致贫、因病返贫等等。党的十九大报告对社会主要矛盾与民生诉求的表述，实质上揭示了我国社会保障体系建设与发展的方向。

十九大报告做出了在本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的战略部署，2020、2035、2050三个时间节点有了清晰的发展目标，这使社会保障体系建设的发展有了基本依据和具体指引。我国社会保障体系建设的发展不能滞后于经济社会发展的步伐，应当成为创造人民美好生活与国家快速实现现代化的重要支撑力量。按照党的十九大报告的精神和要求，加强社会保障体系建设，需要从以下方面加以努力：

第一，从三个层次做好社会保障体系建设的顶层设计。在宏观层面，着重处理好社会保障与经济发展、社会保障与国家财政的关系、各项社会保障制度安排中的共建与共享关系，同时统筹安排好社会救助、社会保险、社会福利三大基础性保障系统的结构与职责分工，并做到有序地协同推进，实现对社会保障体系及其功能的科学定位。在中观层面，应当解决不同社会保障类别或主要项目的结构、功能定位与资源配置方式，以及与相关制度安排的关系，避免主次不分、厚此薄彼或顾此失彼。如以老有所养为例，必须有养老保险与养老服务以及老年护理保险等多项制度安排才能有效解决，在公共资源配置与市场或社会资源调动上需要妥善处理好这些不同制度安排的合理配置，据需提供制度供给，这既是维护制度公平的需要，也是实现制度效率与可持续发展的要求。在微观层面，应当细化具体保障项目的顶层设计，重点是优化养老保险、医疗保障、综合型社会救助与保障性住房、养老服务、儿童福利等制度的结构，合理分配责任，保证制度公正、有效且可持续。

第二，从四个方面加快推进社会保障体系建设。一是坚持政府主导与多元主体共同参与的有机结合。必须坚持以共建共治共享为基石，切实维护互助共济之根本。防止社会保障政策被商业力量或利益集团所绑架。二是尽快实现法定基本保障制度如基本养老保险、医疗保险、社会救助制度的定型，同时根据需要增加或调整相关制度安排，并真正做到依法全覆盖。三是大力发展通过市场机制与社会机制建立的各种补充保障，全面建成多层次的社会保障体系。如通过发展商业保险等市场化保障机制，可以使更多的人通过市场途径获得更充分的保障；通过发展慈善事业等社会机制，既可以使低收入困难群体与天灾人祸中的不幸者获得更多保障，更可以使城乡居民获得更加全面的社会服务。四是加快完善行政管理体制与运行机制，进一步细化行政管理体系的内部机构设置并优化其管理职能，真正实现适度集中、权责一致、高效协同，同时重视社会保障法制建设，维护这一制度体系运行的稳定性、规范性。

第三，从六个方面加快优化养老、医疗、救助等关键性制度安排。一是在今年建立中央调剂金的基础上，加快实现基本养老保险全国统筹步伐，促使养老保险制度真正走向全国统一，同时优化养老保险制度的责任分担机制。二是在整合城乡居民医疗保险制度的基础上，积极推进居民医保与职工医保的整合，并逐步取消个人账户，均衡主体各方的责任分担，最终用一个统一的医疗保险制度覆盖全民。三是尽快完善低保制度，建立规范的家计调查制度以确保符合条件的对象应保尽保，同时促进低保与扶贫有序衔接，真正兜住低收入困难群体的民生底线。四是合理规划保障性住房与自有住宅的结构比例，满足城乡居民住宅需求，抑制房地产泡沫，恢复住宅的传统功能。五是加快优化养老服务体系。立足社区，加大公共投入，在解决失能老人护理需求的同时满足绝大多数老年人居家养老的服务需求，并将现代型的社会养老服务与传统型孝老、敬老的家庭保障有机结合，真正放开对民间甚至外资的投资管制。六是落实儿童优先战略，采取公私并举、官民结合、合理布局的方略，大力发展托幼事业，进而使生育成本下降，儿童福利提升，既解决城乡居民幼有所育的难题，又为实现人口均衡增长创造条件。

（作者：郑功成，系第十三届全国人大常委会委员、社会建设委员会委员，中国社会保障学会会长，中国人民大学教授）