什么是“多速欧洲”

“多速欧洲”是在欧债危机、难民危机、英国“脱欧”、恐怖主义威胁、多国极右翼势力和民粹主义势头上升等一系列严峻挑战的背景下，欧盟应对成员国经济社会发展差异和不同利益诉求的一种政策选择。2017年3月1日欧盟委员会主席容克在欧洲议会全会上提出2025年“27国欧盟”的五种设想后，“多速欧洲（Multi-speed Europe）”一度成为热门的争议话题。法国、德国、意大利和西班牙四国一致支持“多速欧洲”设想，但波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克等成员国则明确表示反对，担心自己会被排除在一些关键政策之外，认为一旦实施，将成为导致欧盟解体的最大隐患。在2017年10月召开的欧盟峰会上，法国总统马克龙提出的欧盟改革规划内容再次引发中东欧国家对“多速欧洲”的担忧。

“多速欧洲”并不是一个新概念，它早已存在于欧洲一体化的制度安排与发展实践中。申根区、欧元区就是“多速欧洲”的典型例子。“多速欧洲”模式在欧盟其他领域也得到体现，如英国在1992年《马约》签署后，没有参与到欧盟社会政策领域，直到1997年《阿姆斯特丹条约》签署时，英国才完全加入欧盟的社会政策。欧盟的不断扩大使之成为一个规模巨大而又日益多样化的区域，不同的国情和发展水平导致成员国对欧洲一体化有不同的态度和利益诉求。“多速欧洲”是针对成员国的不同目标提供不同的解决方案，而成员国可根据自身的情况选择参与。2016年9月16日，欧盟27国领导人举行峰会，商讨英国脱欧公投后欧盟的前景，但在难民、反恐、防卫和经济问题的“路线图”上仍难达成一致，因此“多速欧洲”成为未来欧洲一体化发展的一大可选路径，即有意愿的国家可在防务、货币、税收等领域加速推进一体化，而其他国家可以选择不参与或在以后参与。

虽然“多速欧洲”的实践早已开始，但以前更多的是个案，现在则是作为欧洲一体化发展的基本模式被正式地提出来。申根区、欧元区在11个中东欧国家加入欧盟之前就已存在，中东欧国家没有选择。由于中东欧国家的经济实力和发展水平都低于欧盟的平均水平，2004年5月欧盟的第一次“东扩”就引发了“核心欧洲”和“多速欧洲”的讨论。申根区和欧元区是“多速欧洲”概念最重要的实践，但却让欧盟内部的关系变得复杂，如英国既没有加入申根区，也没有加入欧元；丹麦加入了申根区，但未加入欧元；爱尔兰加入了欧元却不是申根区国家。在13个新成员国中，有9个加入了申根区，7个加入了欧元区，保加利亚、罗马尼亚和克罗地亚既未加入申根区，又未加入欧元区。如果今后有更多的领域推进“多速”发展模式，无疑会让欧盟内部的关系变得更加复杂，形成更多的小圈子。

近年来，欧盟面临的多重危机导致其内部的离心力增大，内部合作呈现削弱的趋势。“多速欧洲”的进一步推行，将会导致欧盟内部关系的复杂化和社会凝聚力的弱化，对成员国尤其是新老成员国之间的关系产生极大的负面影响，降低新成员国对欧洲一体化的认同感，某个领域的成员国和非成员国毕竟存在着差异。英国“脱欧”公投及其结果，既表明了欧盟再次提出“多速欧洲”发展设想的必要性，也在一定程度上说明了“多速欧洲”可能产生的风险。因而“多速欧洲”设想提出后，欧盟国家领导人并未高调地谈及“多速欧洲”的问题，虽然2017年12月11日，欧盟批准了25个成员国签署的防务领域“永久结构性合作”（Permanent Structured Cooperation，简称PESCO）。没有参加该协议的成员国，除了即将脱欧的英国外，还有马耳他和选择退出欧盟防卫事务的丹麦。

“多速欧洲”的设想有其合理性，可能是目前欧洲一体化最现实的选择。按照欧盟官方的解释，“多速欧洲”是一个术语，用于描述一种差异性一体化的设想，即一些有能力并且愿意向前推进的欧盟国家继续追求共同的目标，它同时意味着其他国家随后将跟进。但问题是：其他国家什么时候才跟进？如果长时间未能跟进，对欧洲一体化进程会产生怎样的影响？

欧洲一体化的发展，创造了主权国家之间通过深度合作实现互利共赢的新模式。作为一个超国家的经济与政治联合体，欧盟成功的前提是要兼顾和协调好各成员国不同的利益和发展诉求，让所有成员国及其地区从一体化的发展中受益。正如英国学者彼得·罗布森所言：如何分享区域一体化所带来的利益是一个极为重要的问题，因为这个问题将影响到一体化计划能否实施，影响到已经开始的计划能否继续下去并取得进展。在欧盟内部经济社会发展差距较小、一体化发展较顺利的时候，成员国关注的主要是一体化的推进，如今在成员国经济社会发展差距较大、一体化发展面临多重危机的背景下，成员国更关注的是一体化可能带来的结果。

欧盟要完成与英国的“脱欧”谈判，27个成员国之间的齐心协力是极为重要的。目前，欧盟与英国的“脱欧”谈判取得了阶段性进展，但仍有许多问题亟待解决。即使2019年3月29日英国正式退出欧盟后，欧盟也需要时间来继续调整和适应，消化英国“脱欧”带来的负面影响，加强内部的整合治理，尤其是要拿出有效的措施来应对难民危机、恐怖主义威胁等重大挑战，促进成员国经济的可持续发展，增强民众对欧洲一体化的信心。

2017年3月欧盟27国签署的《罗马宣言》写道：各国决心加强彼此之间的团结一致，让欧盟变得更强大，更具韧性。“多速欧洲”设想的提出，表明了欧盟继续推进一体化的愿望和决心。但对欧盟而言，“多速欧洲”是机会更是挑战，正如有学者所言：“多速欧洲”考验欧洲一体化未来。英国“脱欧”公投及其结果折射出了欧盟内部存在的深层次问题。对“多速欧洲”发展模式的推行，欧盟需要时间来全面考虑，尤其是在经济和社会领域，短期内不宜进一步推行“多速欧洲”。今后即使要采取“多速欧洲”的模式推进欧洲一体化，欧盟也需要把握好“多速欧洲”的“度”，即成员国在参与的时间进度上和内容上差别不能过大，不能威胁到欧洲一体化的发展。

美国著名军事家马汉曾说过：一支舰队越大，找到一个适当的方式保持其匀速前进就显得越发重要，因为此时对于敌人它的威力不在于无畏舰或者巡洋舰或者扫雷舰，而在于这支舰队的整体。如何在通过“多速欧洲”模式推进欧洲一体化的同时，努力缩小成员国之间的经济社会发展差距、促进新老成员国之间的融合与团结，避免出现“核心国更紧密、边缘小国更被边缘化”局面，是欧盟必须高度重视的。作为一个前所未有的制度创新，欧洲一体化发展的动力机制和发展思路需要从实践中不断地探索。