中国脱贫战略的三个学理维度

2020年是全面建成小康社会和打赢脱贫攻坚战的收官之年，在此非凡时刻，有必要对中国40多年来壮观的脱贫进程作适当学理解读，其意义包括有助于增进对中国特色发展模式的理解，进而有助于精心设计与实施更好的发展政策，以及提高中国脱贫经验惠及世界的可能性。本文对学理基础的解读基于发展政策的三个综合目标：增长、平等和稳定。增长意味着“蛋糕”做大，平等意味着“蛋糕”的公平分享，稳定意味着两者皆可持续。三个目标彼此不同又紧密结合，因而形成不可分割的“铁三角”。基于体现“发展是硬道理”这一框架，中国式脱贫攻坚的学理基础可作如下三项解读，每项都代表中国经验的重要组成部分。

维度一：把脱贫作为发展政策的核心目标

发展是人类的永恒主题，但对“什么构成发展”的理解和哪些目标应被优先追求，既充满争议也因国家而异，并且经常是变化的。中国经验的一个独特之处，在于矢志不渝地把全面脱贫作为发展政策的核心目标，包括确立切合中国实际的分阶段目标和相应的行动议程，并以强大的组织能力动员全社会的资源与力量稳步推进。经过40多年的不懈努力，中国农村绝对贫困人口累计减少8亿多人，这在人类脱贫史上堪称奇迹。

中国把脱贫作为发展政策核心目标的适当性，根植于三项坚实的学理基础。首先，脱贫是个人与生俱来的目标取向。没有人天生愿意生活在贫困状态。在英国政治家、哲学家霍布斯描述的“自然状态”下，人类的个体生命是悲苦的、短暂的。国家的基本职能就是彻底扭转这一局面，以集体力量的长板对抗个体力量的短板。短板即个人既不能控制、无法选择也难以规避的环境性因素，比如疾病、衰老、自然灾害和社会偏见，这些因素非常容易置人于贫困之中。

其次，脱贫也是促进增长和繁荣的手段。在适宜的政策框架下，穷人不只是需要被帮助或救助的对象，更可为发展作出巨大贡献。发展不只是富人的事业和故事，也是穷人的事业与故事。数十年来，许多当初的穷人在自己脱贫致富的同时，通过各种方式“一波接一波”地带动更多的穷人走上脱贫致富的道路，这个过程也是对经济增长和繁荣作出巨大贡献的过程。在此意义上，中国的发展故事与其说是“增长的故事”，不如说是“脱贫促增长的故事”，在很大程度上打破了“平等与效率不可兼得”的认知偏差。

最后，公共政策总是具有分配效应，无论是宏观政策还是具体政策。具体地讲，多数公共政策带来的好处和花费的成本，通常不会平均地惠及所有人，这意味着总会有赢家和输家，至少就客观结果来看就是如此。提前预见这些结果对改进政策很重要。以此言之，中国脱贫战略的适当性在于：与其事后呈现不利于穷人的结果，不如在事前就致力于“让穷人成为主要受益者”。

维度二：把贫困问题与平等问题明确地区分开来

发展政策目标“铁三角”没有把脱贫作为目标，而是在平等目标下“关注”贫困问题。没能明确区分脱贫目标与平等问题反映了“铁三角”的缺陷。中国的脱贫战略表明，明确区分平等问题与贫困问题不仅是必要的，也是可行的，这是中国脱贫战略对当代主流发展观的重大修正。

可行性在于：无论在逻辑上还是实践中，都不应把“消除贫困”与“缩小分配差距”的平等问题混为一谈。就逻辑而言，前者关注社会底层人士的生存状况，后者关注与其他群体相比而言的差距。易言之，消除贫困以“脱离贫困线”为参照系，而平等目标以某个“可接受的分配差距”为参照系。这是两个本质上完全不同的参照系。

必要性在于：面对财富分配结果不平等的现实，建立健全旨在照顾弱势群体的体制就显得尤其必要，理应作为发展政策的最优先目标，使其优先级高于缩小分配差距和其他目标。平等目标的含义虽然非常广泛，但财富分配差距是其中的核心部分。

如果对改革开放前后做些适当对比，清晰区分的可行性和不可行性可以看得更清楚。改革开放前，中国的收入分配差距非常小，但多数人处于贫困状态。平等与贫困结合在一起，反映“不患寡而患不均”的古老传统。在这里，贫困问题与平等问题是区分的。改革开放以来，收入分配差距不断拉大，贫困则被控制在最低水平上。这表明，贫困问题与平等问题可以并存，但把消除贫困作为更优先目标是可行的。可以说，这是中国发展故事中的一个华丽章节。

维度三：融合机会平等与结果修正

事实上中国一直采取“两面作战”的脱贫战略，尽管这一点常被忽视。首先是依赖市场力量脱贫，其学理基础是为穷人创造充分且广泛的经济机遇，使其能够深入地融入市场经济。人类历史上最大的民工潮（打工族）即为明证。不言而喻，只有在宽松和机会导向的政策框架下，这个局面才会出现。它不仅推动了中国作为制造业大国的崛起，也创造了以市场基础的机会平等作为脱贫战略关键一环的中国经验。这一战略的理念基础是：穷人之所以穷，不是因为缺钱，而是因为缺乏挣钱的机会。

政府的作用则集中于修正结果，即以财政和金融力量向市场竞争的弱势方提供帮助，核心部分是范围广泛的社会保障安全网，包括“低保”和“医保”在内。在这个层面上，中央和地方制定和实施的相关政策文件，其数量之大、频率之高、力度之大，在世界各国中都是罕见的，甚至在面对新冠肺炎疫情巨大冲击的这一特殊时期，也是如此。脱贫战略的这个层面立足于如下理念基础：有效的脱贫战略必须依赖“两条腿走路”：一条是市场，一条是政府；一条是机会均等，一条是修正结果；一条激发自己的潜力，一条诉诸集体力量。

（作者系中央财经大学政府预算研究中心主任）

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