决胜脱贫攻坚：从区域扶贫开发到精准扶贫

汪三贵 中国人民大学中国扶贫研究院院长、教授

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中国的扶贫开发根据扶贫对象可以分为两个阶段，一是从1986到2013年的区域扶贫开发阶段，二是从2014年至今的精准扶贫阶段。

一、中国扶贫开发第一阶段：区域扶贫开发（1986年-2013年）

1.区域扶贫开发的对象

区域扶贫开发，顾名思义，以贫困地区为扶贫对象。1986年，我国成立了国务院扶贫开发领导小组，确立了以贫困县为单位进行扶贫开发的工作重点，并确定了331个国家级贫困县。1994年，国家把这一名单增加到592个，到2011年又增加到832个。也就是说，到2020年实现脱贫摘帽的贫困县是832个。在这一过程中，虽然有过贫困县退出，但总的趋势是只增不减。可见，从开始大规模扶贫以来，我们就把贫困县作为主要扶贫开发对象，并且一直延续到现在。

2001年，国家出台了《中国农村扶贫规划开发纲要（2001-2010）》，进一步将贫困村作为扶贫对口单元，并在全国确定了14.8万个贫困村作为扶贫对象。这里，国家的扶贫对象是贫困县和贫困村。2011年，国家在新的扶贫开发纲要中提出，要将连片特困地区作为扶贫开发的重点对象，并在全国确立了14个集中连片特困地区。

在这一阶段，我国以大大小小的贫困地区为扶贫对象，从县到村，再到集中连片特困地区，开展深入的区域扶贫开发。

2.区域扶贫开发的成效

区域扶贫开发是以推动贫困地区发展、缩小区域相对差距带动贫困人口脱贫为目标，也因此取得了显著的成效。

从主要经济指标来看，贫困地区在粮食、农业生产和农民人均纯收入方面的增长速度明显快于全国平均水平。以《国家八七扶贫攻坚计划》执行期间（1994年-2000年）为例，国家重点扶持的贫困县（592个）农业增加值年均增长7.5%，高于全国7.0%的年均增长速度；粮食产量年均增长1.9%，是全国平均增长速度(0.6%)的3.2倍；农民人均纯收入年均增长12.8%，比全国农民人均收入的增速高2个百分点。2001年-2010年，国家将扶贫开发的重点转变为既扶县也扶村，带动贫困村农民人均纯收入的年均增长速度比全国农村高3个百分点。

除此之外，贫困地区居民的生产生活条件也在不断改善。比如，在基础设施和服务设施变化方面，村村通公路、通电、通电话，村村能收看有线电视、能上网。国内外专家的研究表明，1986-1995年，扶贫投资使贫困县农民人均收入增长速度比同一地区的非贫困县快0.9%-2.2%，投资回报率达到11.6%-15.5%。

总体而言，几十年来区域扶贫开发通过推动贫困地区的经济增长，在一定程度上促进了中国大规模减贫进程，同时也减缓了区域差距的扩大趋势。

二、中国扶贫开发第二阶段：精准扶贫（2014年至今）

2013年11月，习近平总书记在湖南湘西十八洞村考察时，首次提出了“精准扶贫”理念。此后，精准扶贫成为我国一项基本方略。从区域扶贫开发到精准扶贫，扶贫对象也从贫困地区的贫困县、贫困村下沉到贫困家庭、贫困人口，扶贫措施也直接到户到人。

1.实施精准扶贫的背景

过去的区域开发扶贫政策难以使剩余的贫困人口受益，无法实现2020年全部贫困人口脱贫的国家目标。经过几十年的区域扶贫开发，贫困人口逐渐从区域贫困转向点状分布，剩余的贫困人口贫困程度更深、脱贫难度更大。而此时，依靠区域经济增长的“涓滴效应”能带动的贫困人口越来越少，所以对剩下的贫困人口必须采取更有针对性的帮扶措施，才能帮助他们摆脱贫困。比如，通过对整村推进项目进行评估以及大量的现场调研，我们发现，整村推进项目的扶贫效果显著，但扶贫投资的主要受益对象是贫困村中相对较富裕的农户，而非贫困农户。调研显示，整村推进项目的实施使平均收入以上的农户的收入和消费年均增加9.2%，而平均收入以下的农户基本没有从该项目中受益。因此，在这种情况下，面对经济增速放缓，不平等程度增加，区域扶贫开发的减贫能力下降，如果不实施瞄准贫困家庭和贫困人口因人施策的精准扶贫，就不可能实现2020年减贫目标。