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汪三贵:决胜脱贫攻坚 从区域扶贫开发到精准扶贫

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汪三贵 中国人民大学中国扶贫研究院院长、教授

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中国的扶贫开发根据扶贫对象可以分为两个阶段,一是从1986到2013年的区域扶贫开发阶段,二是从2014年至今的精准扶贫阶段。

一、中国扶贫开发第一阶段:区域扶贫开发(1986年-2013年)

1.区域扶贫开发的对象

区域扶贫开发,顾名思义,以贫困地区为扶贫对象。1986年,我国成立了国务院扶贫开发领导小组,确立了以贫困县为单位进行扶贫开发的工作重点,并确定了331个国家级贫困县。1994年,国家把这一名单增加到592个,到2011年又增加到832个。也就是说,到2020年实现脱贫摘帽的贫困县是832个。在这一过程中,虽然有过贫困县退出,但总的趋势是只增不减。可见,从开始大规模扶贫以来,我们就把贫困县作为主要扶贫开发对象,并且一直延续到现在。

2001年,国家出台了《中国农村扶贫规划开发纲要(2001-2010)》,进一步将贫困村作为扶贫对口单元,并在全国确定了14.8万个贫困村作为扶贫对象。这里,国家的扶贫对象是贫困县和贫困村。2011年,国家在新的扶贫开发纲要中提出,要将连片特困地区作为扶贫开发的重点对象,并在全国确立了14个集中连片特困地区。

在这一阶段,我国以大大小小的贫困地区为扶贫对象,从县到村,再到集中连片特困地区,开展深入的区域扶贫开发。

2.区域扶贫开发的成效

区域扶贫开发是以推动贫困地区发展、缩小区域相对差距带动贫困人口脱贫为目标,也因此取得了显著的成效。

从主要经济指标来看,贫困地区在粮食、农业生产和农民人均纯收入方面的增长速度明显快于全国平均水平。以《国家八七扶贫攻坚计划》执行期间(1994年-2000年)为例,国家重点扶持的贫困县(592个)农业增加值年均增长7.5%,高于全国7.0%的年均增长速度;粮食产量年均增长1.9%,是全国平均增长速度(0.6%)的3.2倍;农民人均纯收入年均增长12.8%,比全国农民人均收入的增速高2个百分点。2001年-2010年,国家将扶贫开发的重点转变为既扶县也扶村,带动贫困村农民人均纯收入的年均增长速度比全国农村高3个百分点。

除此之外,贫困地区居民的生产生活条件也在不断改善。比如,在基础设施和服务设施变化方面,村村通公路、通电、通电话,村村能收看有线电视、能上网。国内外专家的研究表明,1986-1995年,扶贫投资使贫困县农民人均收入增长速度比同一地区的非贫困县快0.9%-2.2%,投资回报率达到11.6%-15.5%。

总体而言,几十年来区域扶贫开发通过推动贫困地区的经济增长,在一定程度上促进了中国大规模减贫进程,同时也减缓了区域差距的扩大趋势。

二、中国扶贫开发第二阶段:精准扶贫(2014年至今)

2013年11月,习近平总书记在湖南湘西十八洞村考察时,首次提出了“精准扶贫”理念。此后,精准扶贫成为我国一项基本方略。从区域扶贫开发到精准扶贫,扶贫对象也从贫困地区的贫困县、贫困村下沉到贫困家庭、贫困人口,扶贫措施也直接到户到人。

1.实施精准扶贫的背景

过去的区域开发扶贫政策难以使剩余的贫困人口受益,无法实现2020年全部贫困人口脱贫的国家目标。经过几十年的区域扶贫开发,贫困人口逐渐从区域贫困转向点状分布,剩余的贫困人口贫困程度更深、脱贫难度更大。而此时,依靠区域经济增长的“涓滴效应”能带动的贫困人口越来越少,所以对剩下的贫困人口必须采取更有针对性的帮扶措施,才能帮助他们摆脱贫困。比如,通过对整村推进项目进行评估以及大量的现场调研,我们发现,整村推进项目的扶贫效果显著,但扶贫投资的主要受益对象是贫困村中相对较富裕的农户,而非贫困农户。调研显示,整村推进项目的实施使平均收入以上的农户的收入和消费年均增加9.2%,而平均收入以下的农户基本没有从该项目中受益。因此,在这种情况下,面对经济增速放缓,不平等程度增加,区域扶贫开发的减贫能力下降,如果不实施瞄准贫困家庭和贫困人口因人施策的精准扶贫,就不可能实现2020年减贫目标。

责任编辑:赵苇校对:张凌洁最后修改:
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