法治 智治 共治:城市治理现代化的深圳探索与实践

法治 智治 共治:城市治理现代化的深圳探索与实践

提要

深圳经济特区建立40年来,法治、智治、共治为深圳创造了规范而又高效、有序而又充满活力的市场经济和社会发展环境。未来,深圳应当继续以法治理念重塑城市治理体系和治理规则,不断提升城市治理法治化水平;应当充分运用信息和智能技术重塑城市治理链条,不断提升城市治理智慧化水平;应当以共建共治理念重塑城市治理程序,不断提升城市法治民主化水平,并使法治、智治、共治相融互促,形成合力,在提升城市治理水平中产生乘数效应,实现城市治理体系和治理能力现代化。

国家治理体系和治理能力现代化是中国特色社会主义现代化建设征程中的重要保证力量。深圳经济特区建立40年来,始终重视城市治理体系和治理能力的提升,坚持法治在城市治理中的基础地位,不断强化法律作为社会基本行为规范和矛盾解决主要机制的作用,努力建设法治城市;重视紧跟科技发展步伐,积极运用信息和智能技术建设数字政府、智慧城市,提升城市治理质效;重视公众有序参与在城市治理中的重要作用,完善政府与社会协同共治机制,通过完善法规制度和流程再造,明确权力边界和规范权利行使,统筹社会力量,协调社会关系,激发企业和社会活力,形成法治、智治、共治融合互促的城市治理模式。

一、法治:对法治城市的孜孜追求

深圳经济特区是依法成立的,1980年8月26日《广东省经济特区条例》的正式施行是深圳经济特区成立的标志。深圳经济特区建立初期,在引进外资过程中,外商对法律的重视使务实的深圳人认识到法治的重要性,在发展经济的同时推进法制建设,每一项重大改革都通过国家或广东省制定的经济特区法规固定框架、稳步推行、保障施行。到1992年7月1日全国人大常委会授予深圳特区立法权前的12年间,深圳经济特区通过国家和广东省立法机关制定了23项特区法规,初步建立了深圳特区市场规则。立法之外,深圳还创新性设立了政府法制局、监察局、政府法律顾问室、法院的经济审判庭和房地产审判庭等专业法庭,在全国率先成立律师事务所,从而保障了政府依法行政,提高了司法审判工作的系统性和专业性,法律服务行业得到发展。

在此期间,深圳已经认识到系统性法制建设的重要性,1988年深圳确定当年为法制建设年,力促全面推动深圳各项事业走上法制轨道。1990年12月,深圳召开第一次党代会,提出“要大力加强法制建设,逐步健全适应特区外向型经济发展需要并符合国际惯例法律体系,为特区经济建设和民主政治建设提供法律保障,使全市经济和社会生活进一步纳入法制轨道”。1992年7月1日深圳取得特区立法权后,快马加鞭,解决积累多年的立法需求,到1997年底,由深圳市人大及其常委会通过和修改的法规就达到111项,由深圳市人民政府通过的规章达104项,基本实现了特区建设中重要问题都有法可依。

如果说深圳早期发展法治主要出于发展外向型经济和出于市场经济是法治经济认识的务实选择,那么,依法治市则是从城市治理的高度认识法治、发展法治。1994年3月深圳在全国率先进行依法治市试点,并提出了建设“现代化国际性社会主义法治城市”的目标。在此后的26年间,深圳依法治市工作不断推进,法治城市建设不断升级,从现代法治城市、一流法治城市、到法治中国示范城市,深圳人的法律信仰逐渐形成,崇尚法治蔚然成风,法治建设走在全国前列。到2019年底,深圳共制定法规229项,现行有效法规168项,覆盖了经济社会发展的各个方面,推动了“五位一体”总体布局在深圳的贯彻落实,初步形成了与国家法律体系相配套、与国际惯例相接轨、与深圳经济社会发展相适应的法规体系。政府法治建设、司法改革也均走在全国前列,三次获得“中国政府法治奖”,被评为“法治政府典范城市”,是被评为全国法院司法改革示范案例数量最多的城市。2019年《中国营商环境与民营企业家评价调查报告》显示,深圳营商环境综合评分位居全国第二,其中深圳法治环境指数得分81.49,位居全国第一。正是良好的法治环境,保障了改革有序推进,营造了创新创业完整生态,创造了公正公平安全稳定的社会环境,使深圳发展成为我国影响力最大、现代化程度最高的经济特区。

二、智治:利用科技优势建设智慧城市

也许跟深圳作为科技创新型城市对科技的偏爱有关,深圳很早就开始重视利用科技手段加强政府管理、提高城市治理效率。早在2004年,深圳就在行政审批工作中引入电子监察,深圳市监察局在全国率先采用的“行政许可电子监察系统”,对行政许可工作从受理到审批过程中的服务态度、办事效率等进行监督和自动预警纠错,推动了行政效能的大幅提高,改善了投资环境。十多年来,深圳紧随信息和智能技术发展,持续推进移动互联网、物联网、人工智能、大数据、云计算、区块链等技术应用到政府运作和城市管理的各领域各环节。特别是2015年以来的智慧城市建设、2018年以来的数字政府建设,推进了深圳城市治理智慧化。

在政务服务和行政执法方面,互联网人工智能+政务服务和执法监督的改革突破了法治政府建设的瓶颈,“秒批”“不见面审批”“不见面服务”“一窗通”等,让“数据多跑路,让群众少跑腿或不跑腿”,政务服务的效率提升与监督加强同时得到解决;市场监管部门“云上稽查”,使电子数据证据固化能力和腾讯公司“态势感知系统”全网数据搜集能力结合,高效实现网上版权保护;行政执法全过程记录,既加强了执法监督,也为执法纠纷解决提供了强有力证据。

在司法方面,智慧法院建设持续推进,通过开发运用“类案在线办理系统”“电子卷宗随案生成系统”“深融·多元化平台”“法库·电子卷宗平台”“深腾微法院”“鹰眼执行综合平台”等,实现系统操作批量化、案件分流智能化、文书生成自动化、文书送达网络化、外勤事务集约化、流程节点公开化,办案执行等工作已基本实现工作全网络化办理、全流程公开、全方位智能,案多人少问题得到一定缓解,司法监督、司法公开、司法效率以及执行难等问题得到一定解决。

在多元化纠纷解决方式方面,“云上仲裁”实现在全球范围全天候不间断为用户提供证据固化、在线公证、在线仲裁服务;“远程司法确认”使当事人无需到法院,在调解室仅需半小时就可完成调解协议书的司法确认,提升了人民调解的效率和公信力;“馨援在线管理系统”,解决了传统法援案件、法援工作人工排班、人工派案的工作分配不均、办案质量监控不足问题。

在基层治理方面,深圳不断完善网络化环境管理,探索构建基层治理和公共服务数据智能化支撑体系,建立人口、法人、房屋、通讯、事件为内容的“五码关联”块数据库,并联通公安、税务、市场监管、劳动社保、教育、民政等政府部门的业务数据,形成动态更新的社会治理大数据库,为社会治理和公共服务提供了精准信息资源,大幅提高行政服务和行政执法精准度。

三、共治:政府、企业、社会组织和市民协同参与城市治理

从边陲农业县发展起来的深圳经济特区,如同在白纸上作画,为敢闯敢试的深圳人提供了广阔的绘就美好蓝图的天地。“来了,就是深圳人”,作为移民城市的深圳,一开始就以包容的姿态积极吸纳各界参与城市治理。进入新时代,深圳更加重视以“共治”思维提升社会协同治理能力,积极拓宽市民有序参与公共事务的渠道和方式,大力发展社会组织,不断完善党委、政府、企事业单位、社会组织、市民等多元主体彼此合作、良性互动机制,形成相互依存的公共环境中共担社会责任、共享治理成果、社会协调运转的网络型城市治理格局。

一是重视增加政策法规制定过程中的公众参与。深圳立法和政策制定部门不断拓宽市民参与公共政策和法规规章制定的渠道和途径,增加参与的机会和方式,并将各类事务社会组织和市民参与的方式方法制度化;重视通过征求意见、民主协商、咨询论证、听证辩论等方式引导诉求表达、理性沟通,使政策法规制定者找准问题关键、分歧所在,探索较为普适的解决方案,增强政策法规制定的科学性和可接受度。

二是重视加强社会组织能力建设。早在上世纪末,深圳就已经开始重视发展社会组织,目前深圳每万人社会组织数接近10个,位居全国第一。社会组织的发展,增强了社会自我管理、自我服务能力,丰富了公共服务的提供主体,更好满足了社会对公共服务的差异化需求。

三是重视完善政府与社会协同共治机制。近年来深圳不断完善政府与社会的职能,理顺行政管理与社会自治之间的关系,政府权责清单、市场准入负面清单不断完善。罗湖区探索了社会组织准入负面清单,社会组织、企业等主体在城市治理中的定位、责任和权限得到明确;重视建立政府与企业、社会组织之间的决策互动机制、长期合作机制、资源共享机制,努力实现政府管理与社会自治之间的有效衔接和良性互动;创新社会治理资金扶持方式,建立社会参与的激励机制,充分发挥企业、社会组织等在城市治理中的作用,打造党委领导、政府负责、社会协同、科技支撑、法治保障社会共治格局。

深圳经济特区建立40年来,法治、智治、共治为深圳创造了规范而又高效、有序而又充满活力的市场经济和社会发展环境。未来,深圳应当继续以法治理念重塑城市治理体系和治理规则,不断提升城市治理法治化水平;应当充分运用信息和智能技术重塑城市治理链条,不断提升城市治理智慧化水平;应当以共建共治理念重塑城市治理程序,不断提升城市法治民主化水平,并使法治、智治、共治相融互促,形成合力,在提升城市治理水平中产生乘数效应,实现城市治理体系和治理能力现代化。(作者系深圳市社会科学院政法研究所所长、研究员)

责任编辑:王妗校对:董洁最后修改:
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