破解京津冀交通一体化难题的七个抓手

[中图分类号] D616；U491.1+3[文献标识码] A[文章编号] 0529-1445（2021）01-0063-04

城市群是我国新型城镇化的主要空间载体，京津冀城市群在我国区域经济格局、国家安全战略、社会文化发展等方面起着重要作用。2019年初，习近平总书记在京津冀考察时强调，要立足于推进人流、物流、信息流等要素市场一体化，推动交通一体化。当前京津冀交通一体化格局已初步成型，在“十四五”期间如何进一步科学地推动京津冀交通一体化是实施京津冀协同发展国家战略亟待思考的关键问题。

城市群交通一体化的基本特征

城市群交通一体化的内涵包括城际交通供需匹配、设施网络一体联通、运输服务一体衔接、多式运输立体互补、综合枢纽一体融合、运营组织一票到底、体制机制一体协同等。城市群交通一体化在空间尺度、组织形态、运输结构、功能格局、治理机制上具有其独特特征。

超大尺度的网络化空间结构。城市群交通覆盖大尺度地理空间，京津冀城市群的中心城市北京到最南端邯郸市的空间距离有500公里；美国东北部城市群，南部华盛顿到北部波士顿的距离有701公里；日本东海道城市群，东部东京到西部大阪的距离有510公里。在如此大的空间尺度下，城市群交通一体化服务的人口规模、土地面积、经济社会活动等均出现超大规模化，交通设施呈现区域网络化空间结构。

多层次的立体化组织形态。城市群交通一体化涉及多个层次交通网之间的时空耦合，包括区际交通网、城际交通网、都市圈交通网、城市交通网、城乡交通网。各个网具有各自的主体交通方式、服务功能；同时，这些网之间又通过交通枢纽与城市节点相互衔接、一体连通。多层网络之间的一体化连接高效性，决定了交通流的畅通度和城市群运输效率。

以大运量快捷交通为骨架的多方式运输结构。要在超大空间范围提供高效运输服务，节约时间成本，克服时空约束，城市群交通一体化需要构建运行速度快的大运量快捷交通体系。以高速铁路、高速公路、民用航空和城际快轨等为骨干，以市郊铁路、地铁、城市快速路、快速公交等为支撑，以普通铁路、港口、普通国省道、农村公路、城乡公交等为基础，形成服务不同空间范围的多方式运输结构。

多圈层的交通空间功能格局。城市群交通网络的层次性和城市功能的空间尺度特性决定了城市群交通一体化的多圈层空间格局。以主要城市为中心，形成30分钟城市生活圈、1小时通勤圈和2小时区域通达圈。各个圈层内的交通系统与城市功能高度匹配是城市群交通一体化的前提。

高效协同的跨区域交通治理机制。跨区域交通治理是城市群交通一体化的保障，包括区域交通设施投融资管理、跨区域交通运输一体化运营、城市间交通设施建设标准的一致化、区域交通的同城化一站式服务管理、区域空间—人口—产业—交通建设的一体化管理5个方面。以德国莱茵—鲁尔城市群为例，莱茵—鲁尔区域交通联盟是欧洲规模最大的交通联盟，成员覆盖24个城市，由28家单位联合运营，负责制定区域内的公共交通标准，监管服务质量和数量，统一时刻表、运营模式、车票样式和票价。

京津冀交通一体化需要破解的矛盾问题

我国交通强国战略提出要建设“全国123交通出行圈”，即都市区1小时通勤，城市群2小时通达，全国主要城市3小时覆盖。要构建便捷顺畅的城市（群）交通网，构筑多层级、一体化的综合交通枢纽体系，依托京津冀等世界级城市群，建设一批全国性、区域性交通枢纽，发展枢纽经济。《京津冀协同规划纲要》指出，要把交通一体化作为先行领域，建设快速、便捷、高效的综合交通网络，协调区域发展、保障首都高效运行。建设高效密集的轨道交通网，完善便捷通畅公路交通网，构建现代化的京津冀港口群，提升区域一体化运输服务水平。《京津冀协同发展交通一体化规划》进一步明确指出，要促进京津冀地区交通的网络化布局、智能化管理和一体化服务。自2015年《京津冀协同规划纲要》实施以来，京津冀交通一体化建设取得了丰硕成果。但是，也应该看到，当前京津冀交通一体化水平距离京津冀协同发展国家战略、交通强国国家战略和交通运输行业高质量发展等要求，仍然存在一定差距，在“十四五”期间需重点关注以下6类关键问题。

交通网络不完善且结构性矛盾突出。京津冀地区的人均区际和城际快捷交通（航空、高铁、城际快轨）明显低于长三角水平；人均城市道路面积、人均城市轨道交通、规模以上港口泊位数等低于长三角和粤港澳大湾区水平，交通设施需加密拓展。京津冀区域运输结构过度依赖公路，铁路优势发挥不足。2015年，京津冀城市群公路运输占客运量比例达到75.15%，占货运量比例达82.87%，2017年公路客运占比69.91%，公路货运占比没有降低，反而增长为85.40%，结构性矛盾依然严峻。京津冀铁路、航空等交通枢纽集散多为公路运输，枢纽之间、枢纽与城市之间的轨道交通有待完善。

城际通道能力不足，区域轨道交通网络覆盖不够。城市群内部城际通道格局不均衡，主要大运力通道集中在北部的京津通道和中部的京石通道，东南地区通道建设不足。现有通道以国家区域型铁路线网搭载地方客运的模式为主，专门服务城市群内部的城际轨道交通建设滞后，规划的14条城际铁路中，目前通车的仅有3条。都市圈市域（郊）铁路水平低，难以支撑中心城区与郊区和周边城市的城际交通出行。例如，在市郊铁路建设相对较好的北京，2019年底市郊地铁运营公里数仅为241公里；而东京都市圈市郊铁路的长度在2013年已达到5000公里。

枢纽分工协作不足，综合交通枢纽服务水平低。京津冀地区大型交通设施虽多，但协同水平低，区域交通设施的地方化色彩浓厚，航空、港口等大型设施的枢纽功能缺乏明确定位，枢纽间竞争大于合作。例如，首都机场客流超饱和，但天津滨海国际机场、河北石家庄正定机场等却“吃不饱”。同时，枢纽之间多式联运水平低，综合运输效率有待提高。

交通网络和城镇体系之间不协调。交通设施的网络化与人口产业集聚极化之间矛盾突出，京津冀人口流动呈现以北京、天津为双核心的极化过程，交通流“核心—边缘”模式明显，这与正在大力推进的京津冀交通网络化格局不相符合。交通设施同土地开发、城市建设等相分离，大型区域交通设施对于区域产业和人口空间布局的先行引导能力弱，交通设施的社会经济带动作用发挥不足。非首都功能疏解和新区建设（雄安新区、北京城市副中心等）形成环京产业人口聚集区，但交通支撑不足。城镇规模同交通承载力不协调，大城市超负荷和中小城市交通运力过剩现象并存。生产和生活空间同交通设施建设不协调，城市就业和服务过于集中在主城区，郊区职住不平衡，长距离通勤和交通拥堵严重，影响生产效率和生活质量。

交通服务的一体化水平有待提升。京津冀城市群的同城化、通勤化运输服务水平低，全流程、一站式、一单制等运输模式发展不足。京津城际公交化运营与居民高质量出行需求矛盾突出，同城优惠卡高峰时一票难求。城市值机楼联运效率低，客流量不容乐观。居民出行换乘等候等无效交通时间高，北京都市圈的无效交通时间平均占比就达到37%。

区域交通一体化统筹协调机制有待完善。区域交通的规划和投资事务采取“一事一议”协商形式，未形成常态化、制度化。区域交通调控的资源不足、手段不硬，导致交通一体化措施执行难。区域交通治理政策联动性差，精细化协作不足。城市间在交通建设、运营和管理等方面的标准和规范不一致。

实现京津冀城市群交通一体化的重大举措

紧紧抓住国家规划体系构建契机，做好京津冀交通一体化谋篇布局。创新规划体系，标本兼治，克服“就交通论交通”的弊端，协调交通与人口、产业和空间布局，大力推进新时代国土空间规划体系下的交通与空间一体化规划，实施交通运输的五级五类规划。在国家级、省级、市级、县级、乡镇级5级，分别编制统筹指导规划、基础支撑规划、战略先导规划、策略融合规划、建设融合规划5类规划。统筹指导规划侧重协调交通部门与国民经济其他部门的关系，对重大交通线网和设施的布局和建设作出安排，由国家、省、市县发改部门编制交通运输发展规划来确定，在每5年的国民经济与社会发展规划中予以体现；基础支撑规划侧重交通基础设施的空间网络布局，由国家和省级交通部门编制交通运输专项规划来确定；战略先导规划侧重交通设施线网规划和用地规划，由国土空间总体规划中的交通战略规划章节来确定强化交通与国土空间开发保护格局之间的统筹、交通网络与城镇体系布局之间的协调；策略融合规划落实战略先导规划，侧重综合交通体系的安排，由市县交通部门编制综合交通体系规划，纳入城市总体规划中，新增城市交通与空间发展战略、交通可达性空间区划、交通导向土地开发利用等内容；建设融合规划侧重交通微观尺度的建设与管理，属于国土空间规划的详细规划或村庄规划内容。

大力推进快速交通网建设，形成内联外通的大运力快捷运输通道。以航空、高铁、高速公路等为主干，以普通铁路、港口、国省道为支撑，提升京津冀的国际与国内通达效率，构建内联外通的综合运输大通道。形成“四横、五纵、一环、多门户”的对外交通大格局。四横包括张承秦通道、张京津通道、保津通道、石沧津通道，五纵包括京承—京广通道、京雄港通道、京津沪通道、承津沧通道、沿海通道，一环为首都地区环线通道，多门户包括首都机场、北京大兴国际机场、天津港等国际枢纽和国家铁路干线枢纽站等。

填空白，补短板，合理改建现有普通铁路和新建城际轨道交通，做好“挖潜存量和扩大增量”，通过多种途径加密拓展城际铁路线网覆盖率，推进“轨道上的京津冀”。全面打通毗邻地区的城市和县乡断头路，推行跨区域衔接公路的标准一致、质量相同，形成多层次通畅公路网。提升京津冀省际毗邻地区客运公交化运营水平，推进京津冀城乡客运一体化，在公交线网规划布局、服务技术标准、行业管理等方面实现全面对接。构建京津冀客运联程服务一体化，加强高铁、民航、港口等设施的跨区域接驳运输服务，大力推广京津冀地区的联网售票一网通、交通一卡通等服务。

完善都市圈交通网络，支撑1小时通勤圈。提高北京、天津、石家庄等城市的市郊轨道交通站网密度。增强城市间毗邻地区的跨区公共交通服务能力和换乘效率，完善和提高燕郊、廊坊和天津同北京之间的轨道交通服务。大力推进都市圈城际铁路、市域（郊）铁路的公交化跨区域运营，提升城际旅客联程运输服务。完善城乡客运班线与城市公交对接，实现城乡客运班线的公交化运营。

构建高效衔接、多级多式的综合交通枢纽体系。以首都机场和北京大兴国际机场为核心枢纽，形成分工合作、协调发展的世界级航空机场群。发挥互补优势，建设天津港、秦皇岛港、唐山港和黄骅港在内的环渤海沿海港群。以大城市和铁路枢纽为节点，推进水铁联运、空铁联运、公铁联运等，加快形成区域性综合交通枢纽。推进“内陆无水港”“公路港”和“飞地港”、物流园区等货运枢纽建设。促进枢纽之间的协同联动，提高枢纽换乘和周转便捷度。

促进多尺度的“站城融合”，实施空间与交通一体化城市开发。发挥航空、高铁、港口等交通设施对人口和产业的引导作用，以疏解非首都功能为“牛鼻子”，优化区域交通网络与城镇体系的关系，形成多层网络支撑下的多中心城镇格局。依托重要交通廊道，集中布局产业和城市开发，形成经济集聚增长带。依托交通门户枢纽，建设分工明确的临空经济区、临港经济区。充分利用轨道交通的溢出效应，大力推广交通导向的土地开发利用，探索轨道交通建设新的投融资路径。

全面加强京津冀交通的统筹、协调和对接，创新交通一体化机制。强化“京津冀三省市交通一体化统筹协调小组”对京津冀交通投资、规划、建设和运营的协同调控权限和权力。在保障国家利益的前提下，重视地方发展需求，实现互利共享、利责对等。创新投融资机制，建立京津冀三省市对城际铁路、城际客运等建设资金、运营补贴的分担机制。成立交通一体化投资基金，建立跨区域投融资平台，鼓励企业跨区域投资建设和运营交通基础设施。整合京津冀区域既有的交通信息资源和平台，打造一体化的交通信息平台，深化区域运输协同监管、信息交换共享。坚持以人为本，创新交通服务，打造适应新时代高质量发展和构建新发展格局需要的现代化交通运输体系。

[参考文献]

[1] 蔡奇.推动京津冀协同发展[N] .人民日报，2017-11-20.

[2]赵鹏军，胡昊宇，海晓东，黄杉，吕迪.基于手机信令数据的城市群地区都市圈空间范围多维识别——以京津冀为例[J].城市发展研究，2019，(9).

（作者简介：赵鹏军，北京大学城市与环境学院城乡规划与交通研究中心主任、教授）