世界不发达地区的减贫实践及中国援助研究

【中图分类号】F113.9    【文献标识码】A

贫困是人类社会的顽疾，是全世界面临的共同挑战。占世界人口近五分之一的中国全面消除绝对贫困，提前10年实现联合国《2030年可持续发展议程》减贫目标，这不仅是中华民族发展史上具有里程碑意义的大事件，也是人类减贫史乃至人类发展史上的大事件。作为世界上人口第一大国，中国消除自身绝对贫困本身就是对世界的重大贡献。作为负责任的大国，中国在自身减贫脱贫的同时，也积极参与全球性重要议题，通过多种方式积极开展南南合作，支持和帮助广大发展中国家特别是最不发达国家加强能力建设，促进自力更生。

世界不发达地区贫困治理实践：以不丹和埃塞俄比亚为例

联合国《2030可持续发展议程》指出，“南亚及撒哈拉以南的非洲等地区的发展情况不容乐观，全球80%的极度贫困人口生活在这两个地区。而且由于气候变化、冲突与粮食不安全等因素带来的新威胁，这一比例仍在上升。”经济增长是消除贫困的关键因素。不丹的减贫过程充分说明了这一点。相较于南亚地区其他国家，不丹的减贫速度最快。该国贫困率（国家贫困线以下人口占比）由2007年的23.2%下降至2017年的8.2%。不丹减贫成效的取得，与其连续制定和执行以解决贫困和提高社会经济标准为目标的五年计划有关。从1961年起，不丹就开始围绕推动减贫、扩大社会福利设施、农村发展和创收来源等目标制定实施五年计划。特别是在第十个五年计划和第十一个五年计划执行过程中，不丹制定了“农村经济促进方案”“共同最低标准方案”等有针对性的减贫方案，积极实施包括建造和翻新房屋、提供农业投入和创收干预在内的扶贫干预措施，提高农村地区人民的生活水平和民生福祉。

发展农业商业化，也是不丹减贫的重要抓手。不丹的许多减贫举措都与农村有关，这与该国城乡结构特征有关。不丹农业人口约占总就业人口的62.2%，且不丹11.9%的农村人口生活在贫困中，而城市地区贫困率只有0.8%。因此不丹减贫聚焦农村商业化，以增加农产品出口增加农民收入、带动农村就业。与此同时，农村地区繁荣的主要推动力之一水电项目建设带来的溢出效应，也带动一大部分不丹人口摆脱了贫困。

推进城市化和发展基础设施建设对减贫非常重要，埃塞俄比亚的贫困治理经验就证明了这一点。埃塞俄比亚城市地区的贫困率从2011年的26%下降到2016年的15%。每年新进入埃塞俄比亚劳动力市场的人口越来越多地以非农就业和自营职业为生，城市化及与之相关的服务业发展，成为城市减贫的重要途径。埃塞俄比亚的公路、国家公园、电力生产和分配、机场和铁路等基础设施项目在促进经济增长的同时也创造了大量就业机会。2018年开通的埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴至吉布提的国际铁路，不仅有效降低了客货运成本，而且提振了当地经济。除交通基础设施外，增加能源基础设施也为埃塞俄比亚发展和贫困治理提供了强大助力。埃塞俄比亚人口超过1亿，但电力基础设施缺乏、电力短缺以及电力领域投资不足是该国普遍面临的问题。2013年，该国发电装机容量仅为200万千瓦，约有17%的人口能用上电，农村地区几乎没有电力供应。埃塞俄比亚的可再生能源市场势头强劲，为了充分利用自然禀赋，政府通过进一步发展水电解决能源需求，正在创建更多的水电站，以跟上快速增长的经济，并计划到2022年将电力产量增加到500万千瓦，这将极大促进该国工业发展并带动人口就业，助力贫困人口摆脱贫困。

中国对外减贫合作的主要特征

中国减贫是世界减贫的重要组成部分，中国减贫经验，为全球减贫事业贡献了中国智慧、提供了中国方案。中国主动提出设立“中国—联合国和平与发展基金”和“南南合作援助基金”，积极实施“东亚减贫合作倡议”“中非减贫惠民合作计划”。中国通过援建农业技术示范中心、举办减贫培训班等方式，为非洲的广大发展中国家培养扶贫减贫人才。截至2019年底，中国援非减贫工作已经惠及当地50万民众。与此同时，中国积极推动共建“一带一路”倡议与联合国2030年可持续发展议程对接。世界银行报告显示：“共建‘一带一路’将使相关国家760万人摆脱极端贫困，3200万人摆脱中度贫困。”中国在全球层面的贫困治理援助及合作，是国内减贫经验的向外投射，真实反映了中国自身“摸着石头过河”的艰辛探索。中国对外援助的主要特征体现在以下三个方面。

首先，中国的对外减贫合作所借助的国际援助和投资开发结合的方式，与国内贫困治理所采取的“财政转移支付和多渠道开发式扶贫相结合”异曲同工。在国内，财政转移支付方式扶贫，主要通过最低生活保障、特困人员供养和受灾人员救助的社会救助及社会福利体系实现，涉及资金主要由财政负担；投资开发方式扶贫，则更关注贫困群体的能力建设，以投资代替转移支付，挖掘贫困地区或贫困群体潜在市场比较优势，实现自主减贫，其资金、人员和技术来源也较为多样化。进入21世纪以来，中国对发展中国家的援助与投资呈现同步增长的态势，中国的对外减贫合作始于援助，但并不局限于传统救济模式，而是逐步向投资和援助共同推进的方向发展。从不同方式的比较看，引入的市场机制包括了投资在内的商业型和混合型援助的减贫效应，减贫效果比单纯的发展型援助更加明显。

其次，中国对外减贫合作聚焦基础设施、教育等供给侧项目，也与中国自身贫困治理经验直接相关。基础设施建设是经济发展的重要引擎，也是减贫和扶贫重要引擎。基础设施建设在中国贫困治理项目中处于优先地位，通常是从道路建设、水利、自来水和供电开始，再扩展到通讯和住房等领域。“治贫先治愚，扶贫先扶智。”重视基础设施和教育投入的做法在中国对外援助中也得到了贯彻，且效果卓著。有研究指出，中国对外援助中，相对于资源能源、商贸金融、粮食及非粮食类物资援助，基础设施类及科教人文类援助的减贫效应更加显著。

最后，注重发挥负责任政府的组织能力和主导作用。对外援助中，中国并不附加额外条件，不干预受援国内政，不要求受援国改革国内政治经济社会制度来交换减贫资金。政府的作用主要通过以下两个渠道来发挥：一是中国政府和国有企业在对外援助中扮演了重要角色。援助项目和资金主要来自中国政府和国企。从2004年至2014年，中国援外企业里国企占比接近70%。二是中国援助倚重当地政府的能力和渠道。受援国独立执行或与中方合作开展的减贫项目中，以政府及国企为主导的项目比重均超过30%。这在下文对外减贫实践及案例中还会进一步得到体现。

中国对外援助实践

中国积极参与全球贫困治理，不断深化减贫领域交流合作。据2021年1月国务院新闻办发布的《新时代的中国国际发展合作》白皮书（以下简称“白皮书”）显示，2013年至2018年，中国对外援助金额为2702亿元人民币，包括无偿援助、无息贷款和优惠贷款。其中，提供无偿援助占对外援助总额的47.3%，重点用于帮助其他发展中国家建设中小型社会福利项目以及实施人力资源开发合作、技术合作、物资援助、南南合作援助基金和紧急人道主义援助项目。

白皮书还对中国对外援助的主要实践做法及其特征进行了总结。一是开展减贫示范。帮助其他发展中国家推进减贫进程，在老挝、缅甸、柬埔寨等国开展减贫示范项目。与国内扶贫类似，示范项目也特别强调基层政府的治理能力。这种能力不仅包括带领民众致富的效能，还包括一心为民、不计私利的政治操守。

二是带动增收致富。中国积极帮助有关国家改善农村地区生活环境，满足当地交通和生产生活需求。如帮助毛里塔尼亚贫困三角洲建设公路，促进当地农业和畜牧业发展。在斐济、巴布亚新几内亚、莱索托、卢旺达、中非共和国等国援助的菌草种植示范项目带动农户依靠种植增收致富。在利比里亚、埃塞俄比亚等国分享竹藤编技艺，让农民利用当地竹资源进行家具制作，这不仅提升了当地民众的收入水平，还从扩张有效需求的层面上带动市场化进程进一步深化和拓展，最终形成持续消减贫困的良性循环。

三是关注特殊群体。关注特殊群体是在维护和彰显社会的文明底线，提升社会包容性、凝聚力和面对外部冲击时的弹性和韧性，是全球减贫事业的重要组成部分。中国在引领全球贫困治理时，注重支持其他发展中国家制定残疾人政策、加强残疾人康复服务，使残疾人共享社会发展成果。中国为蒙古、厄瓜多尔、利比亚等国举办特殊群体社会保健政策和康复护理研修，为萨摩亚援建了残疾人培训中心。

除此之外，中国对外援助过程中，还把国内扶贫的经验特别是一些行之有效的具体做法因地制宜地传递给了受援国。例如，在坦桑尼亚佩雅佩雅村的援助减贫中就特别注重综合发挥技术专家和行政干部或组织的作用。佩雅佩雅村以往的农业生产主要靠天吃饭，粮食产量很低，村民普遍贫困。从2011年起，中国在该村实施“村级减贫学习中心”项目。中方技术专家根据当地财力不足的实际情况，提出用科学劳动替代化肥的劳动密集型耕作方式，将示范农户的玉米亩产由66公斤提升到183公斤。如果说技术专家在科学耕作及管理上发挥了决定性作用，那么行政干部和基层组织则在示范模式推广运用上扮演了关键角色。中国方面通过组织培训、参观等方式，帮助当地建立了以村委会为主体，乡长、村主任、政府推广员为成员的项目管理实施小组。管理小组与项目专家一起制定每年工作计划及示范户选择标准、组织项目实施及监督检查、协助解决项目实施中出现的问题。在这个过程中，村委会主体地位得到强化，村干部的领导作用得以发挥，“自我造血”的减贫和发展模式得以形成。

再如，对柬埔寨斯瓦安普村的援助特别注重政策纾困加技能扶贫，把“授人以鱼”和“授人以渔”结合起来。中国根据东亚减贫合作倡议，在柬埔寨斯瓦安普村的精准扶贫示范项目，就采取了“鱼渔结合”的扶贫开发模式。中方专家组先开展调研，建立贫困户档案，摸清实际情况。根据摸底情况，项目组着手通过修建厕所、安装灶台、通电等方式改善社区环境，在此基础上，项目办公室开始实施“授人以渔”的计划，举办劳务技能培训班，为乡民创业增收提供条件。项目组邀请技能人才以及相关项目官员，为村民展开技能培训，积极向有关中资企业发布有关信息，推荐乡民就业。

中国在脱贫攻坚的进程中，曾得到了国际社会的支持和援助。在大规模减贫取得重要成就、积累丰富经验同时，中国站在人类命运共同体高度，以无私态度、真诚愿望和“知行合一”的实际行动，积极贡献中国智慧、中国力量。中国的脱贫攻坚伟大实践将成为全人类共同财富，为世界减贫事业提供借鉴和指引。

（作者为中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员）