行政裁决：化解民事纠纷的“分流阀”

及时有效化解民事纠纷，保障社会秩序持续稳定的发展，建立多元化纠纷解决机制，这是法治建设的重要目标之一。行政裁决作为多元化纠纷解决机制之一，其价值得到高度重视，并被誉为化解民事纠纷的“分流阀”。今年8月11日发布的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》将行政裁决作为建设高效法治实施体系的重要内容，明确提出“有序推进行政裁决工作，发挥行政裁决化解民事纠纷的‘分流阀’作用”。这意味着我国将进一步建设行政裁决制度，完善非诉纠纷解决机制，将纠纷解决的“诉讼中心主义”转向纠纷的源头治理，最终实现纠纷在基层解决、矛盾在萌芽期被化解的目标。

行政裁决作为“分流阀”的发展历程

行政裁决是行政机关根据当事人申请，根据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。行政裁决的运用在我国由来已久。在经济体制改革初期，多部法律都明确赋予了行政机关在相关领域对民事纠纷的裁决权，如1983年实施的海洋环境保护法、商标法、专利法、大气污染防治法等法律。但当时，行政裁决的实践情况并不理想，特别是在20世纪90年代初上述相关法律被修订之后，除商标法和专利法外，其他法律中的行政裁决均被取消。

21世纪初期，随着民事案件急剧上升，司法资源供给严重不足，在此背景下，发挥行政裁决分流、化解民事纠纷的功能被提上日程。2019年6月，中办、国办印发《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》指出，要建设行政裁决制度，这意味着行政裁决作为解决民事纠纷重要分流机制的“回归”。

2009年8月，最高人民法院发布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》明确规定，行政权参与民事纠纷的解决。随后，党的十八届四中全会、党的十九届四中全会均提出，健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理密切相关的民事纠纷功能。最高人民法院在《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》指出，继续推进调解、行政裁决等纠纷解决机制与诉讼的有机衔接。今年1月，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出，强化行政机关化解同行政管理活动密切相关的民事纠纷及行政争议的功能，发挥纠纷解决“分流阀”的作用。这些重要规定持续地发出信号，表明行政裁决制度的建设与运行要进一步强化。

行政裁决作为“分流阀”的功能表现

分流民事纠纷，减轻司法重担。由行政机关解决与其管理密切相关的民事纠纷，这不仅是我国社会的现实需要，也是其他法治国家的共同经验。与行政管理密切相关的纠纷涉及的范围广、数量大，占据了民事纠纷总量的很大比重，将这些纠纷划归行政裁决，不仅可以减轻法院案件审理的数量，还可以节约大量司法资源，进而与司法形成合力，共同治理民事纠纷。

成为治理诉源的有力抓手，让诉讼不再是解决纠纷的唯一方式。行政裁决是诉源治理的重要机制之一，其所调整的民事纠纷，复杂性远超过了纠纷本身，对这类纠纷法院也只能针对当事人的诉求进行判决，并不能超越其自身职责去调查纠纷背后的复杂因素而给予实质解决。行政裁决主体熟悉国家政策，执法经验丰富，可以运用其专属的行政调查权对纠纷进行全面调查，充分了解纠纷的社会成因，在必要时可以与其他行政机关形成联动，从源头上对纠纷进行综合治理，彻底化解矛盾，使纠纷不需要再通过诉讼就可以得到实质解决。

快速化解纠纷，防止矛盾激化。“案多人少”以及对“结案率”的时效要求是我国法院当下面临的严峻挑战，法院在有限的资源和时间内很难保证高质量的案件审理，有些民事案件会历经一审、二审、再审甚至上访等程序，不仅耗费了司法资源，而且问题久拖不决影响社会秩序的正常运转，甚至可能成为社会的安全隐患。行政裁决具有程序简易、高效便捷、专业优势、成本低廉以及非强制性等优势，且裁决主体可以充分发挥其调解职责，更容易促成纠纷当事人之间形成合意，快速有效地化解纠纷，解决矛盾。

行政裁决作为“分流阀”的制度完善

明确行政裁决的属性。行政裁决是行政机关在解决民事纠纷时对利益的再分配，其性质的定位直接关系到行政裁决制度整体设计。将行政裁决定性为准司法行为，符合其救济属性与司法结构模式。首先，行政裁决具有被动性、中立性的司法特质。行政裁决的主要目的是为民事纠纷当事人提供救济，而不是实施行政管理，适用的原则是“不告不理”。其次，行政裁决结构与司法结构的一致性。二者都是以居中的第三方对双方当事人之间的纠纷进行裁判的等边三角形结构，与行政行为的双方结构截然不同。再次，行政裁决的准司法属性是合理安排行政裁决主体在诉讼中角色的前提。在实践中行政裁决主体为避免充当诉讼被告，往往“只调不裁”，或者怠于受理案件，行政裁决流于形式。行政裁决的准司法属性决定了裁决主体的“裁判者”身份，在诉讼中可以将裁决主体以“第三人”而非以“被告”的身份参与诉讼，避免“裁判者”当被告的情况，利于案件事实的查清与审理。

明确行政裁决的范围。行政裁决范围是关于民事纠纷管辖权分配的最基本要求，让当事人在选择救济时无疑惑，也可以防止行政裁决机关与司法机关在民事纠纷管辖权上的积极或消极的冲突，有利于为当事人提供无漏洞的救济。设立行政裁决范围应以社会实际需求为依据，以与行政管理有密切关系为标准，如自然资源权属纠纷、知识产权侵权纠纷和补偿纠纷、政府采购活动纠纷、环境污染损害赔偿纠纷、医疗事故纠纷、交通事故纠纷、消费者权益纠纷、物业管理纠纷、消费者权益纠纷、保险纠纷、政策性较强的纠纷以及其他与行政管理活动密切相关的纠纷都可以纳入行政裁决的范畴。

保障行政裁决制度落地。行政裁决是否作为诉讼的先行程序，我国现行法律主要规定了行政裁决强制先行和当事人自由选择两种。在行政裁决实践中，若非出于行政裁决强制先行的规定，行政裁决机关为避免当“被告”，不愿意受理属于其管辖范围内的民事纠纷，当事人只能选择民事诉讼，导致行政裁决制度并不能充分发挥“分流阀”的功能。为此，基于部分领域裁决强制先行的经验，如知识产权领域，为了让行政裁决“分流阀”的功能真正被落地被实施，可以将行政裁决程序设定为强制先行程序，有利于弥补法院对于解决这类纠纷专业知识的缺位。

建立畅通的“裁诉衔接”机制。我国现行法律对于行政裁决后的诉讼选择规定不统一，当事人不服行政裁决时，往往不知道是提起民事诉讼还是行政诉讼，可能同时或先后提起不同的诉讼。而建立畅通的“裁诉衔接”机制，可以促使当事人选择行政裁决救济的积极性，让行政裁决“分流阀”的功能自动被实现。实践中，可以以行政裁决的类型作为裁诉衔接的选择依据。行政裁决分为确权类行政裁决与非确权类行政裁决，前者如自然资源权属纠纷、知识产权类纠纷，这一类纠纷不仅涉及专业知识，还涉及公共利益，对这一类行政裁决可以提起行政诉讼，依法一并审理；若是非确权类行政裁决，如交通事故、消费者权益、环境保护等纠纷，可以选择民事诉讼，行政裁决则可以作为证据在民事诉讼中使用。