城市人才流动新动向新特征与新动能

【中图分类号】C912.81    【文献标识码】A

党的十九届五中全会提出，要“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，推进国家治理体系和治理能力现代化”。城市是我国经济社会发展的重要增长极，具备较完善的基础设施支撑体系与强大的内需潜力，是构建国内大循环的前沿区域。人才是我国经济社会发展的第一资源，是人力资源中能力、素质较高的劳动者，在推进城市治理更新、驱动区域产业创新、激活新发展格局、推动高质量发展中具引擎作用。

城市人才流动聚集的方位脉络，对打造高质量发展的新发展格局具有重要影响。自2010年《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）》提出以来，“人才强国”正式成为我国国家战略目标之一。伴随2016年《中共中央关于深化人才发展体制机制改革的意见》的出台，不少地方自主性引才聚才政策不断创新，其中多数强调要着力吸纳45岁以下、学历在本科或专科以上的高、专、精、缺人才，旨在以“人才新政”提升优质人才聚集力、增强城市竞争力。“人才新政”在引才聚能过程中作用显著，但也存在如“重单次补贴，轻薪酬预期”的结构失衡问题，“重学历轻应用、重理轻文”的行为主体角色错位问题，制度规范滞后、政策效用单一等竞争性、壁垒性问题。2019年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，为城市人才流动提供新的政策指引，强调构建合理、公正、畅通、有序的社会性流动格局，破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端，既要以中心城市和城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展格局，拓宽人才城市间流动空间；也要为基层人才、技术技能人才拓展社会性流动空间。在“十四五”时期，需注重在大局视野下深化推进城市人才工作良序开展。

立足百年未有之大变局，系统把握我国城市人才流动的新趋势新动向、新局势新动能、新阶段新路径，有助于明晰我国城市发展与人才流动的基本关系与重点走向，推进创新驱动发展战略，面向“城才”政策短板弱项，为实现城市经济社会高质量发展注入新兴变革动力。

城市人才流动的新动向和新特征：聚合中开全域

2021年是“十四五”规划的开局之年，我国城市经济社会发展也同步进入新阶段。面向新起点，城市人才流动趋势承上启下，总体呈现“跨域多核加速集聚、青年群体化身主角、行业跨界拓土纳新”的格局特征，在聚合中实现人才流动方向的“边际扩展”。

第一，因势利导，跨域多核加速集聚。人口流动情况是人才流动的宏观镜像，集中反映了人才跨域流动的一般性规律——跨域多中心流动成为新趋势。2021年5月，我国第七次全国人口普查（以下简称“七普”）主要数据发布。数据显示，我国人口总量为141178万人，其中，东部地区人口接近总人口数量的四分之一，为39.93%；中部地区与西部地区各占比25.83%、27.12%，东北地区人口占比不足一成（见图1）。与2010年相比，东部地区人口所占比重上升2.15个百分点，人口向经济发达区域、城市群进一步集聚。

根据2010年、2019年《中国城市建设统计年鉴》中的城区人口数据清单，以我国的现行城市规模标准进行区分统计，可观察到，与《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）》始发年份相比，2019年我国城区人口数量体现由中小城市向大城市及以上规模城市“加速集中靠拢”趋势。城区人口超过100万的大城市数量同比增长23个，属同期增幅最高（见表1）。其中，除一线城市外，成都、西安、郑州、杭州、重庆、长沙、武汉、佛山、苏州等新一线城市成为我国流动人口“大面积落地”的多所新巢，人口增量与增幅较为庞大（见表2）。

人才流动在人口流动的一般性规律下，同步呈现两大现实态势：

一是加速向重点都市圈与城市群靠拢汇流。2017年-2020年人才跨域求职数据显示，60%以上人才流向五大城市群（见图2）。其中，长三角、珠三角、成渝地区人才净流入占比分别为 6.4%、3.8%、0.1%，两大“三角”地区成为人才流入的集中区域。京津冀、长江中游地区人才整体“净流出”，占比分别0.7%、1.2%。

2019年《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》显示，推进现代化都市圈建设将有助于提高基础设施一体化程度，推动行政体制机制与生产要素自由流动相适应。在发展建设的新阶段，都市圈将不断提升资源汇聚力，为居民生活提供更多的选择、机遇与保障，因而成为人才流动中的“热门选项”。

二是逐层向一线城市与二线城市集聚扎根。2017年-2020年，人才持续流入一线城市与二线城市，净流入占比分别为3.5%、3.4%；三线城市、四线城市人才净流出比重上升，分别达1.0%、5.8%（见图3）。

这一趋势与我国人口近10年的人口流动方向相吻合，集中表现为中小城市向中心城市聚拢。一、二线城市通常位处国家经济社会发展的劲风口，城市公共资源配置较为完善广泛，发展空间与发展潜能预期较高，因此也成为众多人才选择驻留、扎根成长的“孵化所”。

第二，择优而动，青年群体化身主力。新生代有创意、有知识、有能力的优质专业化人力资本——青年人才是驱动创新发展战略、促进城市经济高质量发展的主力军。为推动青年人才群体这一重要资源在城市“引得入、留得住、用得好”，近年来各大城市也将其作为“人才新政”主要政策的适用对象之一，旨在凝聚“后浪”活力。其中，高校毕业生群体成为城市吸纳青年人才的重要着力点。自2017年武汉市启动“百万大学生留汉创业就业工程”开始，以利好的落户条件、有力的就业创业支持、规范的住房生活补贴等多样化的人才优惠福利政策为依托，吸引大学毕业生落户成为各大城市人才政策新“潮流”。如成都市为青年人才打造的“蓉漂”品牌产品矩阵，实现了单线贯穿落户、住房、医疗、培训、人才发展等内容的“一条龙服务”到立体化的政策、金融、安居、服务“全生命周期保障”的转向。2021年，通过建强“招才、引才、育才、敬才、留才、礼才”六大功能平台产品，成都市将人才政策“做大蛋糕”，以践行新发展理念的公园城市示范区、“天府之国”、移民城市等城市名片深化天地广阔、舒适宜居、开放包容等城市特质，吸引人才进驻。苏州市在2020年7月发布人才新政4.0版《关于加快人才国际化引领产业高端化发展若干政策措施》，从人才政策体系、人才发展模式、创新创业生态三个层面优化人才整体发展环境。同年10月面向青年人才发布了《姑苏人才“青春无忧”计划》从“落户无忧”“乐居无忧”“研习无忧”“就业无忧”创业无忧”“生活无忧”六大板块，从细节精准对接青年人才各层面的发展需求，为其营造“归属感”。

经济发展环境与社会生活工作环境是影响青年人才城市流动的两大显著因素。在北京、广州、上海等一线城市外，成都、苏州等新一线城市在政策提升中同频成为“最佳引才城市”，反映青年人才在城市流动中对经济有潜力、保障有体系、环境有特色的宜居城市偏好。

第三，全盘激活，行业跨界拓土纳新。《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）》中强调，要在装备制造、信息、生物技术、新材料、航空航天、海洋、金融财会、生态环境保护、新能源、农业科技、宣传思想文化等经济社会发展重点领域，建成一批人才高地。长久以来，“突出培养造就创新型科技人才”理念推动城市人才内涵聚焦于高精尖科教方位、城市人才吸纳重心落于传统经济产业研发领域。在新科技革命与后疫情时代语境下，城市人才在行业流动层面将趋向“守正创新”，拓展流动边域，呈现两大趋势：

一是城市“新经济”领域“虹吸”高端人才。在以互联网、大数据、云计算、人工智能、第五代移动通信技术为代表的新技术环境下，城市经济社会正在变革中不断探索发展之道。“新经济”是立足新技术环境，在创新经济、科技经济、知识经济、服务经济、数字经济、平台经济等多领域的综合体现。这一背景下，城市产业从相互区隔的状态日趋转向融合，人才从高精尖产业向新文娱、新传媒、新医疗、人工智能、电子硬件等多样化新经济领域全业态铺开，人才活跃度较高（见表3）。

一个城市新经济领域产业体系的发展水平与其对人才吸引度、影响力密切相关，也不同程度促进了人才的跨业界、跨城际流动。当前，除北上广深四大龙头城市外，杭州、武汉、合肥、西安、成都等“新经济领域”发达城市，依托新技术、以面向消费者需求的新产品、新业态、新商业模式强化了城市竞争力，吸引着一批新的人才矩阵落地扎根（见表4）。

二是城市“基石性”岗位“磁吸”青年英才。当城市能级的不断提升，社会治理事务的多元性、复杂性将不断深化，全方位、多领域引入社区社会工作人才，成为城市社会发展的重要方向。随人社部等七部门《关于引导和鼓励高校毕业生到城乡社区就业创业的通知》《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等政策文件的接续发布，以及社区治理创新事业的不断勃兴，引导和鼓励高校毕业生在城乡社区就业创业的行业平台将愈发广阔。例如，2021年6月，中共浙江省委已率先提出将实施万名高校毕业生到街道（乡镇）、社区（村）工作项目。在疫情防控常态化背景与各省市积极政策引导下，社区服务与社区治理的相关工作或将成为城市年轻人才留城选择的另一新风向。

城市人才竞争的新局势和新动能：均衡中谋创新

城市人才流动的新趋势从深处折射城市人才竞争将面临的新变局。面对人口老龄化、少子化带来的人口结构局部失衡、经济模式提质变频迈向“新常态”、人才制度体系整体优化转型的发展现状，如何破解城市人才政策不平衡不充分的问题，发掘城“才”竞争的现实逻辑与内在动能，实现高质量发展？在原有“人才新政”基础上，各大城市开始考虑如何结合本土环境与资源优势，在均衡变局中开辟创新之路。

第一，人口结构局部失衡，城市发展亟需人才激活。在城市发展过程中，人才发挥了重要的支撑性作用，是城市永续发展的基础与保障。但在经济整体转型的宏观背景下，我国人口结构局部失衡，出现了一系列问题：

国家统计局“七普”数据显示，全国人口中，0-14岁人口为25338万人，占比17.95%，60岁及以上人口为26402万人，占18.70%，其中65岁及以上人口为190635280人，占13.50%。与2010年第六次全国人口普查相比，0—14岁人口的比重上升1.35个百分点，60岁及以上人口的比重上升5.44个百分点，65岁及以上人口的比重上升4.63个百分点。根据1956年联合国《人口老龄化及其社会经济后果》确定的划分标准，当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%时，则意味着这个国家或地区进入老龄化。“七普”数据显示我国65岁及以上人口达到13.50%,意味着我国老龄化程度已较为严峻，伴随劳动力人口的持续下降，经济社会养老负担不断加重。

同时，不婚族的增加也为人口结构带来压力。根据民政部颁布的《2019年民政事业发展统计公报》所得数据，2019年我国依法办理结婚登记927.3万对，比上年下降8.5%；依法办理离婚手续470.1万对，比上年增长5.4%。与2015年相比，我国结婚率不断降低，离婚率接续攀升，不婚族数量总体呈现增长态势，或将进一步导致我国生育水平不断降低，进而对我国人口结构带来威胁。（见图5）

人口结构面临的一系列问题加剧了城市人才供需矛盾，年轻劳动力供给不足会持续影响城市的经济发展，增加劳动力成本，减缓经济增长步伐。因此城市需要优化开发人才引进政策，为城市发展注入新鲜活力，提高自身竞争力，缓解人才不足的问题，为提升城市发展能级强基固本。

第二，经济模式提质变频，资源争夺驱动核心发展。随着我国产业结构由资源密集型、劳动密集型为主向技术密集型、知识密集型产业为主转变，企业更加注重人才特别是高端创新型人才的培养与选拔，中国城市人才战略也迫切需要从要素驱动转换到人才支撑的创新驱动。同时，伴随着我国城镇化进程加快，一些较为发达的地区如北上广深等城市涌入大量人口，人口数量激增，对于经济、社会、生态环境带来影响，出现了交通拥堵、住房问题、医疗问题、环境恶化等一系列问题，“城市病”愈加严重。例如，“七普”数据显示当前北京常住人口为2189.3万人，但依据《北京城市总体规划（2004-2020年）》，到2020年，北京总人口规模规划预计控制在1800 万左右，这表明北京当前人口数量已经远远超过预期，对当地资源承载能力形成巨大挑战。面临持续的“城市病”和人口压力，一些特大城市开始着力管控人口存量，调整人口空间布局、优化人口结构。北京市在2017年颁布的《北京城市总体规划(2016年—2035年)》中提到要通过疏解非首都功能，实现人随功能走、人随产业走。随后，京津冀三省联合制定了《关于加强京津冀产业转移承接重点平台建设的意见》，引导三地产业有序转移与精准承接。北京市通过将产业转移到周边城市，带动人口外流，促进周边城市承接人才外溢，可有效减小人口压力。这一做法也引起其他城市效仿，通过多样化政策吸引人才，留住人才，开启“抢人大战”。最后，在经济新常态时代，各级政府的工作侧重点将从追求“增长”向实现“高质量增长”转变。人才集聚是激发创新，推动城市经济高质量增长的活力源泉。为实现高质量增长目标，最大化集聚优质人力资本，各级政府也更重视如何强化本地“人才新政”的吸引力与竞争力。

第三，制度体系优化转型，有为政府与有效市场共建。立足“人才强国”这一国家发展战略背景，2016年，全国推进人才管理体制机制改革实践，各省市政府出台相关政策措施，为城市招揽人才、吸引人才搭建平台。自2017年以来，一二线城市纷纷开始启动人才引进政策，展开人才争夺战，经过几年的政策演进，地方政府的人才招揽政策出现了转变。

一是从注重政策的“量”转向注重政策的“质”。近几年，地方政府的人才政策从最初的不断加码，以量取胜到现在的以质为优，从“锦上添花”转向“雪中送炭”，越来越多的地方政府摒弃同质化的政策内容，突出自身发展需要，基于城市自身的发展规划和功能定位制定人才发展计划，确定人才数量与结构，从而进一步制定明确高效的人才引进政策，推动人才吸纳与本地区的产业发展战略精准对接，提高人才使用率，降低人才错配带来的资源浪费。

二是从注重需求侧转向注重供给侧。城市人才政策的需求侧指的是针对就业需求方的人才招揽政策，供给侧指的是针对就业供给方的企业扶持政策。之前政府政策主要集中在针对应届毕业生和高校人才的住房优惠、户籍保障、现金资助等方面，目前更多城市开始重视企业的作用，赋权于企，使企业在人才引入、培养和管理的过程中担当重要角色，充分发挥市场在资源配置中的作用，激活市场机制，打破以往人才流动的制度障碍，完善市场人才流动秩序，激发人才引入的活力。

城市人才发展的新思路和新路径：统筹中促增益

“发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力。”人才资源作为国家建设与发展的强大引擎，如何在新变局中最大程度发挥人才资源优势，推进城市发展，将是我国进入新时代新阶段的重要命题。这既要着眼于区域人才一体化格局的整体统筹，也要强调以扶持供给侧企业以提高政策内在有效性，更需以精细化治理与服务提高外部环境适宜性，在人才流动与聚集中实现协同增益。

首先，区域合作，协同发展，推进区域人才一体化。“十四五”期间强调推进高质量发展，推进区域高质量发展是其阶段性目标与举措。人才作为推进区域高质量发展的重要因素，在城市化进程中相对偏好于核心大城市等强吸引力地区，极易在区域内部产生“马太效应”，阻碍区域高质量发展。因此，整合区域人才资源，推进区域人才一体化，实现人才要素在区域间的自然流动与高效集聚，对于区域高质量发展具有重要意义。

第一，顶层设计相互衔接。统一协调的统筹机构与相互衔接的顶层设计，是加快区域人才一体化建设进程的坚实基础与制度保障。各地政府及相关职能部门可建立统一、多层次的人才资源管理机构，突出该机构在人才资源全局中的统筹引导、政策研究等功能，并以日常联系、联席会议等合作机制保障该机构正常运行。此外，各地可梳理其在人才资源方面的需求、优势与功能冲突内容等，制定区域性人才发展规划，协调形成合理利益分配格局，建立健全区域性人才引入、培育、评价与户口通迁、居住证互认等机制，为打通区域内部人才通道提供制度保障。

第二，区域资源共用共享。推动信息、资金等资源要素在区域间的自由流动可加速区域人才一体化的形成。为促进要素自由流动，应搭建标准统一、运行规范、多元协同的人才大数据平台。既要建立统一开放的人才信息库，精准对接人才供需，也要建立统一人才市场，促进人才服务机构间沟通合作，从而突破人才流动行政壁垒；也要将资金要素考虑在内，成立区域人才项目合作基金，加速推进人才优势转化为社会经济效益。同时，区域产业一体化的发展对于实现区域人才一体化具有重要影响。因此，要统筹调整区域产业布局，推动区域产业转型升级，并结合各产业发展定位、优势与短板，编制产业人才目录，实行人才引育措施，使人才相对均衡地分布于区域各地、各产业。

其次，赋权于企，增能于企，增强城才政策有效性。若仅从需求侧入手，只能在短期内提高人才引进政策的有效性，政策效果从长期来看呈下降趋势。因此，将人才政策转向供给侧企业扶持,是新时代引才聚才的有效之道。通过赋权与增能于企业，充分释放企业人才“虹吸效应”，让市场在人力资源配置中发挥决定性作用。

第一，赋权于企，从“被动者”到“主动者”。对于政府而言，政府首先需要进一步转变职能，明确自身在城才“引育用留”链条中主要扮演的是统筹者角色，在城才政策制定及运作中要突出企业主体功能作用，将引才、育才、激才、评才的主动权赋予企业。此外，政府应通过税收优惠、成本补贴、人才引进专项奖励等方式大力引进、扶持优秀企业，并为其引进人才提供政策支持，进一步发挥其在人才资源引进中的功能性作用，延伸聚才触角。对于企业而言，企业应按需引才，建立健全人力智力服务购买机制，建立层次内容丰富、可持续性强的人才培养与激励体系，并让企业掌握评价人才的自主权，建立指标合理、公平公正的人才评价体系。

第二，增能于企，从“弱能力”到“强能力”。企业若仅掌握人力资源配置的主动权，而无合理配置人力资源的能力，同样无法有效“引育用留”城市人才。而提高企业城才“虹吸”能力的关键举措，就在于强化优势协同导向，汇聚政府、高校、企业等多方主体合力，建立健全联动联建机制形成政府统筹、专家指导、企业培育、人才示范协同格局。政府可基于人才政策实际运作情况，结合企业合理诉求，不断出台更具实效性的人才政策，并通过建立人才交流合作机制、搭建人才资源信息共享平台等方式为企业引才拓宽渠道；高校可与企业开展联合项目，既以高校专家资源为企业提供智力支持，又通过向企业推荐“后备军”等“滴灌式”人才培养方式，为企业提供人才支持。另外，人才培训机构、猎头中介机构等主体在人力资源上的优势不可小觑，鼓励企业根据需求进行专业咨询。

最后，精细治理，落点服务，提升城才生活适宜性。和谐宜居的生态环境对人才流入具有正向影响，其优化离不开精细治理这一重要治理范式。通过在城市建设与发展中的各环节、各领域进行精细化、精准化治理，为人才群体提供全方位、多样化服务，提高城才生活适宜度，回应其对良好宜居环境的需求与期待，从而引得来人才，更留得住、用得好人才。

第一，强化自然适宜性，实现环境引“才”。生态环境是影响人才是否愿意进入并长期在此生产生活的重要因素。政府应将新发展理念作为城市总体建设规划的重要理念与主要原则，将生态宜居、绿色发展作为城市建设的重要目标，并在生态环境优化过程中充分考虑人才的合理需求。政府既要不断完善城市景观整体设计，也要以需求为导向，以技术为抓手，补足城市交通、排水防涝、空气净化等基础设施短板，建设新型基础设施，营造丰富场景，持续提高人才群体居住幸福感。

第二，强化社会适宜性，实现制度聚“才”。户籍制度是限制人才流动的一大门槛，其与人才所需的医疗、教育等公共服务资源具有密切联系。因此，优化户籍制度设计势必对“引育用留”人才起强激励作用。结合经济转型发展需求、就业岗位匹配程度、公共服务提供能力等综合条件，合理设置并不断调整准入条件，如健全积分落户指标体系、实行户籍准入年限同城化累计互认等，也成为时代发展所趋。另外，良好的住房保障也是减少人才流动阻力的重要因素。由于人才落户政策与住房政策之间往往互相作用，因此需要注重人才落户政策与房地产市场调控的互补程度。与此同时，建立满足不同人才群体需求的多层次住房政策体系，并为不同层次的人才提供相应的购房优惠与租房补贴，从而多管齐下破解“住房难”之于人才的掣肘难题。

第三，强化服务适宜性，实现服务留“才”。持续性吸引人才资源的关键，在于城市为人才提供公共服务的充足程度与优质程度。一是通过改善人事档案管理服务、人才测评服务、猎头中介服务等人力资源服务，为畅通人才流动渠道提供有力支撑；二是完善教育、医疗、社保等基本公共服务制度，使其与常住人口挂钩，扩大基础教育普惠范围与高质量医疗服务覆盖范围，为人才群体子女提供优先入学福利，提供惠及家庭亲属的优诊优疗服务。三是营造社区服务、生态、文化等场景，通过打造社区生活圈、医疗救治圈、文体圈等，为人才群体提供便捷高效的多元化社区服务，进一步满足人才群体的多样化迫切需求，又为人才群体充分创造经济社会价值创造有利条件。

（作者为华中师范大学政治与国际关系学院教授、博导）

【注：本文系2019年度中宣部宣传思想文化青年英才自主选题项目“重大突发公共卫生事件社会治理研究”（20SGYP001）阶段性成果】

【参考文献】

①刘旭阳、金牛：《城市“抢人大战”政策再定位——聚焦青年流动人才的分析》，《中国青年研究》，2019年第9期。

②原新、刘旭阳、赵玮：《青年流动人才城市选择的影响因素——基于不同规模城市的比较研究》，《人口学刊》，2021年第2期。

③任保平、邹起浩：《新经济背景下我国高质量发展的新增长体系重塑研究》，《经济纵横》，2021年第5期。

④赵全军：《“为人才而竞争”：理解地方政府行为的一个新视角》，《中国行政管理》，2021年第4期。

⑤陈淑云、王翔翔：《“抢人大战”是否对冲了房地产调控政策——基于人才落户政策的证据》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》，2020年第2期。