宋代是中国古代社会保障制度发展的高峰期—— 北宋何以“百年无内乱”

宋代是中国古代社会保障制度发展的高峰期—— 北宋何以“百年无内乱”

北宋人对本朝超迈唐代的财政能力和国家治理效果颇为自得,称宋太宗朝岁入缗钱已“两倍于唐室矣”,两税收入“租增唐七倍”,加上夏税,“无虑十倍”,又称北宋财用“十倍于汉,五倍于唐”。程颐说北宋“有超越古今者五事”,第一事即“百年无内乱”。那么,北宋财政能力是如何保障社会治理的呢?

北宋支持社会治理目标实现的财政机制主要包括以下方面。

一是以赋役制度发挥保障财政供给和调节贫富、维持稳定的双重作用

王曾瑜指出宋代乡村赋役摊派有四种方式:按田地多寡肥瘠、按人丁、按户等、按家业钱和税钱,除人丁外,都是以财产为摊派标准,常是混通摊派。宋朝赋税摊派原则是“天下租赋科拨支折,当先富后贫,自近及远”。职役摊派的原则也是富者多担,贫者少担或不担,征派的依据是户等,而户等划分的依据是资产。首先按有无应税资产划分了主户和客户。主户户等划分各县“随其风俗,或以税钱贯百,或以地之顷亩,或以家之积钱,或以田之受种,立为五等”,然后“各以乡户等第定差”,摊派职役。负担最重的衙前、里正、户长、耆长于第一、二等户差派,负担较轻的乡书手、壮丁等于第四、五等差派,资产少于一定数额的主户有职役“免出之法”。宋人自诩“凡州县诸般色役并是上等有物力人户支当,其乡村下等人户除二税之外,更无大段差徭。自非大饥之岁,则温衣饱食,父子兄弟熙熙相乐”。虽然实际征收中官员加码,豪强欺夺,法外擅征层出不穷,下等户并不能温衣饱食,熙熙相乐,但富者多担、贫者少担的赋役征收原则和形式公平有利于社会稳定。

二是建立了较前代更为周密的灾伤赈济的财政应对机制

北宋的赋税蠲免在前代基础上,法制化趋于完备,水、旱、蝗灾和战乱等被列入赋税灾伤减免范围,减免的赋税包括二税、津渡税、牛具税、商税等。宋朝制定了报灾、检核、监察等系统的灾伤减免法律制度,较唐朝更趋合理和周密。除百姓诉灾、地方官员检核外,还设检田使臣监察地方官的减免实效,防止其因政绩考课而“不依灾伤检放,勒令民户依旧纳税,致民力愈困”。宋朝制定了据灾伤程度相应减放的制度,张文指出,宋代制度规定“灾伤二分至五分为小饥,放税在二分至五分之间;灾伤五分至七分为中饥,放税在五分至七分之间;灾伤七分以上为大饥,放税也在七分至十分之间”。检放分数据贫富而有别,如明道二年(1033)四川饥荒,“免四等以下户今秋田税之半,三等以上十之三”。北宋还新创多种赋税缓征制度,丰富了应对灾伤的财政手段。其主要措施赋税展限、倚阁都是宋朝首创。展限即在缴纳期限外再给予延迟缴纳的明确时限。倚阁(住催)即暂时搁置赋税,延纳时限视情况而定。赋税缓征既暂时缓解了百姓当前困境,又不损失政府财政总量。缓征也根据贫富而有差,在同次灾伤中贫弱者较富有者可优先倚阁,赋税缓征时间长短也与税户负担能力直接相关。缓征和蠲免常同时施行,如大中祥符九年(1016)京东、淮南蝗旱,灾田“按定合放数外,所纳税物三分以下者并与倚阁,四分以上者更放一分”。

三是社会保障系统及其财政支持较前代更为完备

宋代是中国古代社会保障制度发展的高峰期,形成了救荒、济贫、扶弱三个方面的社会保障体系,以及仓储备荒、灾伤赈济、日常救助等措施。宋朝建立财政拨款、赋税性收入和经营性收入等社会保障体系的多种财政支持机制。内藏、朝廷、三司(户部)拨款,不论储备财政,还是“经费”财政,都会用于各类赈济。除了财政拨款外,社会救济的稳定经费来源既有税收性收入,如“随苗带纳,岁岁而有”的专充赈济的义仓主要来自于两税附加税,又有经营性收入,如救助老幼贫疾者的广惠仓就是以没入户绝田“募人耕,收其租”,常平仓更是依靠经营取息维持运行的主要救济机构。俞菁慧指出,王安石变法则将“平准”“赈济”常平旧模式变成了“经营”性新常平机制。医疗救济的和剂局也是出售药物循环做本。

北宋因大力强化征调体系开拓工商业财源,整顿两税收入,财政汲取能力较唐代大为提高。尽管北宋实行募兵制,财政支出远超唐代,仍得以较好地维持了军费、官俸等财政支出,保障了国家机器的顺利运行。同时以更为周密和积极的财政举措在社会治理方面建立了多项新机制,取得了较好的效果。但与之相伴的是地方财政压力和民众赋税负担不断加重。北宋财政体制的基本特点是高度中央集权,制定设计的前提是保障中央财政支出。在北宋前期,军队和官僚数量尚未膨胀,财政征收及中央对地方财权的收夺尚不苛严。北宋后期,收夺地方财权的手段——无额上供钱、经制钱及各种封桩钱物花样迭出,地方财政日陷窘境。不仅开辟了多项归属中央的新法财赋,而且不断加征附加税和杂税,将有偿购买变为无偿赋税,最终层层传递,转嫁为百姓的沉重负担。这种趋势从北宋后期到南宋不断加重。最终虽不至于如朱熹所说路州都明谕下级“不必留心民事,惟务催督财赋”,但地方财力趋势是不断弱化。另一方面,在政绩考课和士人情怀驱使下,也探索出若干新的国家治理,特别是地方治理模式。

(作者为华东师范大学历史学系教授、博士生导师)

责任编辑:吴成玲校对:刘宇同最后修改:
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