贾洪波：改革开放以来中国的社会保障发展

贾洪波 北京航空航天大学人文社会科学学院（公共管理学院）教授

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改革开放以来，中国社会发生了翻天覆地的变化，在这个过程中，社会保障制度也发生了一系列变化。

1978年召开的党的十一届三中全会开启了改革开放和社会主义现代化建设新时期。党的十一届三中全会是我们党历史上非常重要的会议。当时，世界经济正在快速发展，科技进步也在日新月异，邓小平同志指出，“如果现在再不实行改革，我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送”。

在邓小平同志的领导下和老一辈无产阶级革命家的支持下，党的十一届三中全会冲破长期“左”的错误的严重束缚，批评了“两个凡是”的错误方针，明确指出必须完整、准确地掌握毛泽东思想的科学体系。全会高度评价关于真理标准问题的讨论，重新确立马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线，作出了把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来和实行改革开放的战略决策。从此，改革开放拉开了序幕。

习近平总书记指出，“建立中国共产党、成立中华人民共和国、推进改革开放和中国特色社会主义事业，是五四运动以来我国发生的三大历史性事件，是近代以来实现中华民族伟大复兴的三大里程碑”。改革开放是中国人民和中华民族发展史上的一次伟大革命，正是这个伟大革命推动了中国特色社会主义事业的伟大飞跃。在这个背景下，我国的社会保障事业也在改革开放春风地吹拂下发生了变化。

一、改革开放以来中国社会保障发展的历程

（一）我国为什么要对社会保障制度进行改革

第一，计划经济体制下，社会保障覆盖面狭窄，制度条块分割情况严重。当时，我们的社会保障对象主要是城镇职工和劳动者，但是大部分农村劳动者并没有被社会保障所覆盖。

第二，给付水平差别过大与平均主义并存。在计划经济体制下，劳动者的保障待遇与就业状况密切相关，而与劳动贡献关联度不大。国家政策对不同所有制性质的单位的社会保险待遇作了不同的规定，在同一单位，每个人的社会保障待遇就如同计划经济体制下的工资一样，大体相同。

第三，总体经济发展低水平下的局部高福利。在计划经济体制下，虽然我国经济总量在世界经济总量中占比较低，但是我们在有些社会保障项目上的福利较高，比如，几乎全部免费的医疗、租金极低的住房，再加上无失业之忧的终生就业保障，这使得在当时社会保障体系内的一些劳动者的进取心不足，明显和当时的经济发展水平不相匹配。

第四，社会化程度低。社会保障通过社会化的互济作用来分散风险，但是在计划经济体制下，社会保障已然退化为由企业自行负担支出的企业保障。本该社会化的保障退化成企业化保障，为我国后来的经济体制改革带来了很多难题，造成了严重后果。

（二）改革开放以来中国社会保障发展的历程

第一阶段，1978年—1985年，是社会保障改革的准备阶段。1978年，安徽省凤阳县小岗村18位农民，以敢为天下先的精神，决定在一纸分田到户的“秘密契约”上签字画押，以此为标志，我国的家庭联产承包责任制自此拉开序幕。当时，有些“声音”对此产生了质疑，认为这是不是短期的权宜之计。正在大家讨论之时，1982年到1986年，党中央制定和颁布了五份一号文件。这五份文件记录了中国共产党尊重人民群众的首创精神，从群众中来、到群众中去，指导中国农村改革的一系列重大决策，对实现农村改革率先突破、调动广大农民积极性、解放农村生产力起到了巨大的推动作用，肯定了家庭联产承包责任制。

1982年的中央一号文件指出，包干到户“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。

1983年的中央一号文件从理论上肯定家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”，并要求全面推行家庭承包责任制。

1984年的中央一号文件强调要继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期。规定土地承包期一般应在15年以上。文件使农民吃了“长效定心丸”。

1985年的中央一号文件决定改革农产品统购派购制度，从1985年起实行合同定购和市场收购，家庭联产承包责任制进一步系统化。

在这一阶段，我们对社会保障改革做了相应的准备工作。一是法规准备。比如，1978年的《中华人民共和国宪法》第五十条指出，“劳动者在年老、生病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家逐步发展社会保险、社会救济、公费医疗和合作医疗等事业，以保证劳动者享受这种权利。国家关怀和保障革命残废军人、革命烈士家属的生活”。这一条是关于社会保障的内容。

1978年颁布的《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》两个文件，重新恢复了退休制度。

1980年颁布的《国务院关于老干部离职休养的暂行规定》，确定了离休制度。

二是组织准备。1978年，第五届全国人民代表大会第一次会议通过决议，设立中华人民共和国民政部。1982年，国家劳动总局、国家人事局、国家编委和国务院科技干部局合并成立劳动人事部。这两个国家部委在当时，以及之后的社会保障改革中起了非常重要的作用。

三是实践准备。当时，我国部分地区，以及一些企业已经开始尝试对企业职工养老保险制度和医疗保险制度的改革。

第二阶段，1986年—1991年，是社会保障制度改革为国有企业改革配套阶段。党的十三大召开前夕，邓小平同志提出：“不要再讲计划经济为主了”。党的十三大报告指出，“计划和市场的作用范围都是覆盖全社会的。新的经济运行机制，总体上来说应当是‘国家调节市场，市场引导企业’的机制”。

在这一阶段，社会保障改革进行了相应调整。1986年《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划（1986—1990年）》（以下简称“七五”计划）实施。“七五”计划第一次明确地提出了“社会保障”的概念。以“七五”计划为标志，我国社会保障进入了改革调整期。

1986年，国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》。这一规定明确用合同取代“铁饭碗”。同年，国务院发布《国营企业职工待业保险暂行规定》。这一规定极具创新意义，虽然当时没有成为真正有效的失业保险制度，但真正目的是为满足企业破产和职工失去工作时对失业生活保障的需要。

1986年，劳动人事部发布的《关于外商投资企业用人自主权和职工工资、保险福利费用的规定》强调，“外商投资企业按照所在地区人民政府的规定，缴纳中方职工退休养老基金和待业保险基金”。

1991年，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，确定改革养老保险完全由国家、企业包下来的办法，逐步建立起基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。这个文件还奠定了我国“三支柱”的养老保险体系。