中国环境外交的历程、成就和展望

【中图分类号】D822.3    【文献标识码】A

全球环境治理事关人类文明永续发展，事关各国的经济社会和人民的安全，事关中国在全球治理体系中的位置和作用。随着全球环境治理问题的日益政治化，各国都将环境外交提到重要议事日程之上。环境外交是指各国通过外交手段争取和推进全球环境治理和维护发展权益，主要包括多边谈判、大国协调、区域合作、多利益攸关方协调等形式。联合国框架下的多边国际谈判是环境外交的首要平台，大国环境外交合作则为全球环境治理发展注入动力，主要大国环境外交在实践中逐步从战术层面向战略层面综合发展。作为最大的发展中国家，中国环境外交始于上世纪70年代，并参与制定了几乎世界上所有重要的环境制度和规范，积极贡献和引领了一系列多边会议、国际公约谈判和国际环境立法活动，区域环境合作和绿色“一带一路”建设也在持续发展。在全面建设社会主义现代化国家新征程中，中国生态文明建设将引领全球环境治理体系改革和发展。

中国环境外交的发展历程

新中国环境外交伊始于20世纪70年代，在1972年首次联合国人类可持续发展会议上，周恩来同志派代表参加会议。在1992年召开的联合国环境与发展会议上，李鹏同志提出了解决世界可持续发展问题的主张，并推动达成《里约宣言》《联合国气候变化框架公约》《生物多样性公约》和《世界荒漠化公约》等。2000年江泽民同志出席联合国千年首脑峰会，推动达成《联合国千年宣言》和《联合国千年发展目标》。2002年朱镕基同志参加联合国可持续发展问题世界首脑会议，并为《约翰内斯堡宣言》和《实施计划》作出贡献。中国承办的2008年亚欧会议为人类可持续发展勾画了蓝图并发布《可持续发展北京宣言》。2015年习近平主席出席联合国巴黎气候大会，并对《巴黎协定》提出了四点建议。2016年G20杭州峰会召开，中国运用主场外交达成《二十国集团落实2030年可持续发展议程行动计划》。2017年首届“一带一路”国际合作高峰论坛举办并形成涵盖绿色“一带一路”建设的成果文件。2020年联合国生物多样性峰会上，习近平主席提到人与自然是命运共同体，同年，在第七十五届联合国大会上，习近平主席宣布“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”，并在2020年气候雄心峰会予以重申。2021年4月，习近平主席在气候领导人峰会上再度倡导“共同构建人与自然生命共同体”。2021年9月，习近平主席在第七十六届联合国大会强调坚持人与自然和谐共生，完善全球环境治理，积极应对气候变化，构建人与自然生命共同体。2021年10月，习近平主席在中国主办的《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会系统阐述了应该构建什么样的地球家园，以及如何来构建、中国怎么做等一系列重大问题，为构建地球生命共同体指明了方向，贡献了中国智慧与力量，展现出大国责任与担当。

在全球环境治理体系发展过程中，中国自始至终担负着社会主义发展中大国的重任，维护发展中国家整体利益，并志在全球生态文明建设。中国对全球治理的公共产品贡献越来越大。一方面，环境外交与中国国内经济社会建设目标高度一致。另一方面，环境外交与中国提高国际影响力、发展对外关系密切相关。通过积极参加主导和引领了一系列多边会议、国际公约谈判和国际环境立法活动，我国的环境外交谈判工作取得了前所未有的成绩。截至2020年底，中国已与100多个国家开展了生态环境国际合作与交流，与60多个国家、国际及地区组织签署了约150项生态环境保护合作文件。中国已签约或签署加入的与生态环境有关的国际公约、议定书等50多项。从《蒙特利尔议定书》修正案关于耗损臭氧层物质的削减，到《巴塞尔公约》关于危险废物的处置，从《联合国气候变化框架公约》谈判，到围绕生物多样性问题的生物资源和多样性保护治理，中国不仅积极参与全球环境治理，同时提供了大量的全球治理产品，与其他国家一起“相互帮助、协力推进，共同呵护人类赖以生存的地球家园”。

中国是一个发展中国家，同时又是一个生态环境大国，中国政府高度重视环境外交，在联合国等多边机构和多边交往过程中始终将环境保护作为重要活动内容之一，中国积极参加联合国环境署（UNEP）、联合国开发计划署（UNDP）、全球环境基金（GEF）、联合国可持续发展委员会（UNCSD）等机构，并先后加入了14大类50多项多边环境协议，对联合国《气候变化框架公约》《生物多样性公约》《保护臭氧层维也纳公约》《防治荒漠化公约》《巴塞尔公约》《长程越界空气污染公约》等谈判作出积极贡献。

与发展中国家在应对气候变化方面进行合作是中国政府国际发展援助和南南合作工作的有机组成部分，也是中国开展应对气候变化国际合作的重要内容。中国与应对气候变化相关的早期技术援助项目可追溯至20世纪80年代中期。近年来，中国领导人在中非合作论坛、金砖国家领导人峰会、联合国高级别会议以及气候变化大会等在内的重要政治外交场合，多次郑重宣布要广泛而务实地开展南南合作，帮助南方国家提高应对气候变化的能力。习近平主席在2018年中非合作论坛中强调同非洲加强在应对气候变化、应用清洁能源、防控荒漠化和水土流失、保护野生动植物等生态环保领域交流合作，让中国和非洲都成为人与自然和睦相处的美好家园。2020年11月，在金砖国家领导人第十二次会晤上，习近平主席又提出中国将落实好应对气候变化《巴黎协定》，恪守共同但有区别的责任原则，为发展中国家特别是小岛屿国家提供更多帮助。

周边国家是中国区域环境合作的重点，中国积极参与围绕可持续发展目标的区域性环境合作、共同推进APEC环境保护中心、东北亚环境合作、东亚海行动计划、西北太平洋行动计划、西北太平洋海洋和沿岸地区环境保护管理与开发行动计划（NOWPAP）等。中国与东盟国家的《澜沧江—湄公河环境合作战略（2018—2022）》《中国—东盟环境合作战略（2016—2020）》和《中国—东盟环境合作行动计划（2016—2020）》等启动中国—东盟生态友好城市伙伴关系和中国—东盟环境信息共享平台等建设，积极推动东南亚区域环境治理。生态环境保护是上海合作组织成员国务实合作的重要内容之一，也是绿色“一带一路”建设的亮点，“中国—上海合作组织环境保护合作中心”和《上合组织成员国环保合作构想》等机制平台不断推进上合组织地区生态平衡、生物多样性保护等建设。

中国环境外交的重要贡献

中国作为秉持“人与自然生命共同体”理念的世界生态环境大国，引领建设全球生态文明已经成为新时代中国环境外交的战略指向。

第一，在全球环境治理和谈判进程中，中国积极参与国际环境法律的制订并履行相关条约准则，如为1992年《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》和《巴黎协定》贡献力量，并先后引导和推动了“共同但有区别的责任原则”《巴黎协定》《斐济实施动力》等重要成果文件的达成。如在臭氧层《蒙特利尔议定书》谈判过程中，中国为资金机制的建立发挥了重要作用，最终在中国的倡导下成立多边基金。党的十八大以来，中国在各项环境谈判中的引领角色更加凸显，2015年《巴黎协定》以自下而上模式开启了气候治理新时代，中国则对《巴黎协定》“共同但有区别的责任原则”内涵、“国家自主贡献”方案等作出了重大贡献。2021年10月以来中国还分两个阶段主办第5次联合国生物多样性峰会。

第二，以国内行动推动全球环境治理。中国提前完成2020年控制温室气体排放目标，建成全球最大的清洁能源系统，建立各级各类自然保护地……覆盖不同生态环境类型，涉及多个珍稀物种。在国内具体行动上，颁布《中国逐步淘汰消耗臭氧层物质国家方案》，建立由20多个政府部门组成的《生物多样性公约》履约协调机制，并积极参与打击废物非法越境转移的国际合作；颁布并实施《中华人民共和国履行〈关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约〉的国家实施计划》。2021年10月发布的《中国的生物多样性保护》白皮书提出中国已将生物多样性保护上升为国家战略，并坚持践行多边主义，与国际社会共同构建人与自然生命共同体。

第三，在合作中落实共同但有区别责任原则。作为一个发展中大国，中国在促进世界经济健康增长的同时一直注重保护地球生态环境。自参加1972年斯德哥尔摩人类环境大会以来，中国环境外交取得了重大的进展，这主要体现在全方位参与全球环境治理并贡献中国力量，在与广大发展中国家的团结合作中坚持和捍卫“共同但有区别的责任”原则。“共同但有区别的责任”原则正式确立于1992年，对它的坚持是中国环境外交的鲜明特点。中国不仅在可持续发展方面而且在加强全球发展伙伴关系方面都提出“应建立更加平等均衡的全球发展伙伴关系，致力于促进共同繁荣与发展，其核心仍是南北合作，南南合作是南北合作的有益补充”。为应对全球性环境问题，中国除坚持“共同但有区别的责任原则”外，还本着“公平原则”“各自能力原则”，积极参与国际环境公约谈判，为凝聚共识、推动达成多边解决方案发挥积极作用。

第四，通过环境外交推进新型大国关系建设。在大国关系中，中国一直把环境外交作为重要议题。随着环境议题不断上升到国际主流议程，环境议题也将是未来新型大国关系建设的重要组成部分。如在奥巴马时期，气候变化是中美合作高地。美国拜登政府上台后，其外交议程呈现气候先行特征，并邀请习近平主席出席领导人气候峰会。白宫总统气候变化特使约翰·克里先后两次访华，并达成中美应对气候危机联合声明。中欧合作对于挽救特朗普政府退出《巴黎协定》后的全球气候治理至关重要，2018年7月，中欧领导人会晤期间发表《中欧领导人气候变化和清洁能源联合声明》，展现中欧双方共同应对气候变化的坚定决心。2019年圣彼得堡国际经济论坛全会，习近平主席提出中国和俄罗斯加强跨界自然保护区建设开展有效合作。中国通过中法德领导人视频峰会上推进《〈蒙特利尔议定书〉基加利修正案》，并和美国、欧盟等共同加强非二氧化碳温室气体管控。

第五，助推绿色“一带一路”建设和推进南南合作。“一带一路”的环境外交有助于科学识别和治理“一带一路”沿线生态环境问题，发挥环境外交对绿色“一带一路”建设的推动作用。“中方将生态文明领域合作作为共建‘一带一路’重点内容，发起了系列绿色行动倡议，采取绿色基建、绿色能源、绿色交通、绿色金融等一系列举措，持续造福参与共建‘一带一路’的各国人民。”中国与其他发展中国家共同分享绿色技术创新成果和绿色经济发展经验，支持发展中国家加强应对气候变化能力建设。《新时代的中国国际发展合作》白皮书列举了生态环保国际南南合作内核：中国秉持人与自然和谐共生的生态文明理念，积极为其他发展中国家实施新能源、环境保护和应对气候变化项目，分享绿色发展经验，履行相关国际公约，开展野生动物保护、防治荒漠化等方面国际合作，共同建设美丽地球。中国与多个发展中国家签署气候变化南南合作谅解备忘录，在华举办多期气候变化南南合作培训班，培训发展中国家的气候变化官员和技术人员等。

中国环境外交展望

随着百年变局下中国不断接近世界舞台的中央，中国作为对外开放的社会主义发展中大国，结合国际生态环保目标，推动全球生态文明建设，在世界外交新形势下进一步发展中国环境外交。一方面，环境外交与中国国内经济社会建设目标高度一致。党的十九大报告把“美丽中国”写入社会主义现代化建设的总目标，“十四五”规划提出深入实施可持续发展战略，促进经济社会发展全面绿色转型。在已有生态环保领域治理基础上，中国各项制度虽然初步形成，但是在执行方面依然有待增强。另一方面，环境外交与中国提高国际影响力、发展对外关系密切相关。在与主要大国开展建设新型大国关系、与“一带一路”沿线国家密切发展政治经济合作、以及在多边舞台推动构建人类命运共同体等方面，生态环保合作都成为其中重要议题。习近平主席2017年在联合国日内瓦总部发表演讲时强调在生态建设方面“坚持绿色低碳，建设一个清洁美丽的世界”，“十四五”规划也提出“坚持人与自然和谐共生”“积极参与和引领应对气候变化等生态环保国际合作”的目标。王毅外长在阐释习近平主席所提出的“全球发展倡议”时指出，“全球发展倡议”是中国为国际社会提供的重要公共产品和合作平台，国际社会应加快落实2030年可持续发展议程，推动实现更加强劲、绿色、健康的全球发展，构建全球发展命运共同体。这一重大倡议为各国发展和国际发展合作擘画了蓝图，为推进全球发展事业和国际发展合作指明了方向。倡议还将与共建“一带一路”、非盟《2063议程》、非洲发展新伙伴计划等协同增效，通过联合国、二十国集团、金砖国家等多边合作机制、各种区域和次区域平台凝聚共识，形成强大合力。面向未来，在新形势下进一步发展中国环境外交，需要中国作为对外开放的大国，结合国际生态环保目标，推动实现政治、经济、法律三位一体协同增效的环境外交建设。在全球治理改革和经济复苏进程中，中国环境外交应不断彰显生态文明底色，为全球后疫情时代绿色复苏积极提供“中国方案”。

第一，加强可持续发展建设并形成国际引领。一直以来，中国所强调的推进经济、社会和环境平衡发展本质是与可持续发展及包容性增长相互关联的，并且与联合国以及欧盟所强调的2015年后发展议程应当推进“共创包容且可持续的未来社会”相一致。2021年6月14日，联合国可持续发展解决方案网络（SDSN）发布的《可持续发展报告2021》显示中国SDG指数排名第57名，中国可持续发展指数排名稳中有进，保持较好发展势头，与加拿大、美国、澳大利亚、以色列等国家差距减小。党的十九大报告提出推动构建人类命运共同体和引领全球生态文明建设。在全球环境治理的转型期，以中国为代表的新兴经济体不断发挥引领全球环境治理的国际与国内条件在于：一是中国国内环境治理与全球治理的互动。从国内来看，随着人均收入的不断提升，环境治理呈现日益改善的趋势。二是中国国际环保责任意识日益提升，随着中国日益走近全球治理舞台的中央，日益为国际社会作出更大的贡献，中国在人类命运共同体理念指引下，致力于全球环境治理理念和方案供给，特别是以生态文明为核心理念的绿色“一带一路”建设取得了重要进展，中国在全球环境治理的软实力和实践感召力持续增强。在疫后经济复苏阶段，中国提出碳中和愿景，主办生物多样性峰会、打造中欧绿色合作伙伴、推进中美气候合作、建设绿色丝绸之路，中国在国际生态文明合作中的优势地位会更加显著。

第二，推动完善全球环境治理体系。当前大国间深陷地缘政治和权力竞争困境，发展中国家与发达国家环境治理能力与利益诉求上存在差异，诸多全球环境合作议程陷入僵局，美国等发达国家在应对气候变化与全球环境问题上立场消极，不断推卸其在全球环境治理领域提供公共产品的责任，意图以“美式规则”来重塑全球环境治理体系等。伴随着对国际环境规则的掌握、对环境外交实践的经验积累、对国际多边环境机制的不断参与，中国已成为世界环境外交舞台上举足轻重的力量。中国基于“人类命运共同体”建设的环境外交战略基本成型，外交能力趋于完善，外交经验与智慧趋于成熟，在坚持“维权”的同时，积极“谋利”并促发展。环境外交应成为推进全球环境治理中的中国话语权的方式之一。在着眼于未来的全球环境治理体系改革方面，中国环境外交应重点关注以下三点：首先，全球环境治理体系和规则在很大程度上是由发达工业化国家建立的，随着发展中国家经济话语权的上升，国际生态环保制度需要容纳更多国家意志，需要尊重不同国家经济及社会发展差异，调和不同的国家利益与国家发展战略；其次，以软法为主要特性的当前国际生态环保法律机制在面对气候变化等全球性环境危机时存在机能不足、效力缺乏的现象，如何有效促进生态环保领域充分履约、有效实施和集体行动，是生态环保法律制度建设的紧迫要求；最后，碎片化的生态环保法律规范和机构设置导致机制低效和立法资源浪费。如何有效改革既有生态环保国际机构，促进机构间协同，整合国际与国内生态环保法律法规，使之更有效地发挥作用，将成为中国环境外交的着力点。

第三，不断深化新型国际关系领域的环境外交合作。环境外交一方面加强了国家之间的理解和信任，另一方面塑造国家形象，增强了国际吸引力和感召力。未来，在大国竞争的进程中，中国生态文明理念和方案的向外传播至关重要。在欧美主导全球环境治理的制度、理念和利益安排下，特别是在欧盟与美国注重发挥传统西方伙伴关系来强化在全球气候、环境治理领导力的趋势下，全球环境治理将继续停滞于现实主义干扰的困境中。中国加强与主要经济体绿色发展战略的合作或对接，特别是加强与欧盟《欧洲绿色新政》和美国绿色新政的合作，深化打造中欧绿色合作伙伴关系，提升与美国在气候变化、可再生能源等领域合作水平。发展中国家始终是全球环境合作的基础性力量，中国的生态文明建设深化了全球可持续发展的理论与实践，为发展中国家提供了发展现代化的新思考与道路借鉴。中国环境外交应该继续致力于推进发展中国家的经济、社会和环境平衡发展，加强南北环境方面的合作。从南北合作的环境外交战略的实质内容来看，应主要从环境保护、自然资源、能源三个角度加强部署。首先，环境保护层面应主要关注污染的防治与解决、气候变化、水气质量、海洋污染、清洁生产、循环经济、环保产业发展等内容，着眼于狭义环境之安全。从南北合作环境外交的空间部署来看，应总体协调国家利益、国际合作、国际援助三个层次的部署。其次，应使环境外交有利于中国的国际环境事务，主要是国外的环境资金与技术援助，这对于中国环境外交而言虽然是最有利的，但资源总量有限，可发挥空间不大。再次，与他国或国际组织共同合作，互利双赢，这是环境外交的常态，也是最为广阔的空间。最后，中国也应适度承担有利于世界或者他国的环境事务，比如中国对第三世界国家的资金、技术、人员援助。

第四，加强中国环境领导能力建设。中国是最大的发展中国家，也是世界生态环境大国。随着百年变局下中国走向世界舞台的中央，中国环境外交将着重于环境领导力建设，与传统上的“霸权”实现路径相区别。传统路径以单边协议为基础，拉拢符合自身利益国家集团，在可控范围内实现领导力。中国环境领导力构建应该建立在包含更多国家的合作机制基础之上，通过联合国绿色治理相关组织机构、世界银行和其他多边开发银行、《巴黎协议》为代表的多边环境公约，在实现绿色治理普惠基础上增强我国软实力，共同建设全球生态文明。建设中国环境领导力需要结合国际生态环保治理目标，根据“新发展阶段、新发展理念、和新发展格局”来逐步推进：一是深化应对环境挑战的务实性、发展型领导力建设。在后疫情时代，中国应该以绿色复苏和碳中和为契机，凝聚全球环境治理各个利益攸关方的全球力量，合作应对全球环境危机。二是以“全球发展倡议”为抓手，推动全球环境治理和国际合作。随着大国对全球绿色发展的引领性、示范性作用被广泛聚焦，中国应注重切实提高发展中国家在全球环境治理的代表性和决策权，使全球环境治理更加平衡地反映大多数国家的利益和意愿。在对外环境合作和发展合作进程中，中国环境领导力建设应以“全球发展倡议”为框架聚焦整合既有的环境外交资源，推动现有的双多边环境合作框架、机制、倡议协调同向发展。通过亚洲基础设施投资银行和“一带一路”倡议等推进新型基础设施建设；通过联合国、二十国集团、金砖国家等多边合作机制加强国家间协调；通过融入RCEP、CPTPP等区域发展框架彰显大国责任。

当前人类正处在一个挑战层出不穷的时代，全球发展、信任和治理赤字依然严峻，民粹主义、单边主义思潮也强化了全球化的倒退风险，而大国竞争也呈现激烈博弈态势，世界进入变革震荡期。在传统的国际关系理论和实践中，大国权力竞争和权力现实主义占据主导地位和中心地位，随着以气候变化为代表的生态环境问题对人类生存和发展的影响越来越大，特别是新冠肺炎疫情影响下人类对自然的认识更加深刻，人类安全观或将超过传统权力国家的利益中心论。生态环境已经是全球治理的重大政治问题，也成为攸关人类生存与发展的重大社会问题。非洲等发展中国家深受全球气候环境治理赤字的长期影响，然而西方国家民粹主义持续盛行、逆全球化思潮和单边主义举措等给全球治理继续带来诸多负面伤害。在新冠肺炎疫情冲击下，西方影响力继续下降，其制度优势、发展优势和价值观优势不断降低。此外，美西方国家在全球气候环境治理领域的单边主义和“小圈子外交”也在消极影响全球环境治理可持续发展。

面对上述挑战，中国肩负新兴发展中大国的重任，志在全球生态文明建设。中国对全球治理的公共产品贡献越来越大，党的十九大提出的“推动构建人类命运共同体”和“促进‘一带一路’国际合作”等一系列国际战略和倡议，这些都为全球治理贡献中国智慧和力量。作为最大的发展中国家和负责任大国，中国积极参与全球环境治理，中国力量与中国实践不断为全球环境治理提供经验。党的十八大以来的环境外交实践已经表明，中国愿意承担环境治理的国际责任，而且环境治理并不必然以牺牲发展为代价。但在百年未有之大变局下，全球治理体系亟待变革，全球环境治理的道路不会一帆风顺，中国应当成为全球治理体系变革的领导者并掌握相应话语权。而推动全球治理体系变革，需要打破少数国家对关键概念和机制的垄断，这对我们新时代环境外交提出重要考验。中国是人类命运共同体理念的“倡导者、践行者和推动者”，这一理念也逐渐成为中国倡导的新型国际关系、新型全球治理的核心理念，展现出中国为人类进步事业而奋斗的大国担当。因此，在全球环境治理中，中国应当高举人类命运共同体的旗帜，主动承担国际责任，利用中国资金、中国技术和中国经验帮助其他国家解决环境和发展问题，成为全球环境治理的领导者。攻坚传统环境外交弱势与直面新的挑战将是我国疫情后环境外交的重要方向。如何参与国际环境外交、如何在国际环境交往中提升我国负责任的环保大国地位的同时引领全球生态文明建设等问题已摆在我们面前。应对全球环境问题和建设生态文明，中国必须提升外交响应速度，增强环境外交能力，通过战略协同来维护中国和发展中国家的整体利益，在“人与自然和谐共生”中推进全球生态文明建设。

（作者为上海国际问题研究院比较政治和公共政策所所长，上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特聘研究员）

【注：本文系国家社科基金项目“拜登上任以来中美碳外交关系的非线性变化和应对研究”（项目编号：21BGJ054）和上海市哲学社会科学规划“学习贯彻习近平总书记‘人民城市人民建 人民城市为人民’重要理念”专项课题“基于人民城市理念的全球城市核心竞争力评价和比较研究”（项目编号：2021XRM007）的阶段性研究成果】

【参考文献】

①于宏源：《多利益攸关方参与全球气候治理：进程、动因与路径选择》，《太平洋学报》，2021年第2期。

②李昕蕾：《清洁能源外交：全球态势与中国路径》，北京：中国社会科学出版社，2019年。

③习近平：《共同构建人与自然生命共同体——在“领导人气候峰会”上的讲话》，新华网，2021年4月22日。

④Grossman G M, Krueger A B.Economic growth and the environment. The quarterly journal of economics, 1995, 110(2):353-377.

⑤European Commission.EU-US: A New Transatlantic Agenda for Global Change. 2020, December 2.

⑥于宏源：《全球环境治理转型下的中国环境外交：理念、实践与领导力》，《当代世界》，2021年第5期。