欧盟推进气候治理公正转型的经验研究

【中图分类号】D73/D77 【文献标识码】A

2021年11月，《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会1号决议第20段提出，“呼吁各缔约方加快开发、部署和推广技术，并采取政策，向低排放能源体系过渡”“与此同时，向最贫穷和最脆弱的地区和人群提供支持，识别这些地区和人群实现公正转型所需要的支持”。公正转型并不是全球气候治理进程中最受关注的议题，但与碳中和等愿景目标相比，公正转型直击经济社会转型发展的痛点。关注全球和各国应对气候变化进程中面临的挑战、矛盾和困境，对于减排政策的平稳实施和推动经济社会转型发展具有重要意义。当前，面临煤和煤电减退挑战的主要还是发展中国家，尤其是煤炭资源禀赋相对富集的新兴经济体，如中国、印度、南非等。欧美国家已经先于发展中国家开启了减退煤的进程，其遇到的挑战和实施经验，可以为发展中国家提供参考和借鉴。

公正转型问题的提出和定义

公正转型问题的提出。“公正转型”一词出现于20世纪70年代末，当时美国石油、化学和核能工人工会为那些工作机会受到环境监管威胁的工人寻求支持。1997年《联合国气候变化框架公约》京都会议上，公正转型概念被首次引入国际气候治理进程。在随后的《坎昆协议》（2010）、《巴黎协定》（2015）中，公正转型问题也均有所体现。2018年，卡托维兹气候变化大会通过了《团结和公正转型西里西亚宣言》，国际社会对“公正转型”问题的认知达到一个新的高度。2019年马德里缔约方大会上，气候公约框架下对于公正转型问题系统化、机制化讨论的安排得以延续。

在国际气候治理进程中，“公正转型”问题一直是国际气候谈判的重要议题之一，但是各方侧重点有所不同。发达国家主要强调如何创造更高质量的就业机会以及转型发展的经验分享，发展中国家则更关注资金、技术等方面的国际合作与援助以及转型发展的能力建设。总体而言，各国在公正转型问题上合作大于分歧，积极推动公正转型已成为各方共识。

公正转型的定义。由于对公正转型的覆盖领域、内涵、涉及对象的理解尚有不同，目前公正转型并没有一个比较统一的界定。从覆盖领域来看，最开始公正转型“主要针对那些工作机会受到石油、化学和核工业环境监管威胁的工人”。从内涵来看，公正转型既要关注由于气候环境变化导致的直接就业损失，如气候变化导致景区关键景观破坏和基础设施损毁，景区无法继续经营造成的就业岗位减少；更要关注气候政策实施所导致的部分传统产业萎缩和全产业链就业机会减少，以及转型期由于部分资源、能源价格上涨，增加的脆弱人群的生活负担。从涉及对象来看，有的研究认为公正转型特指人的转型、劳动力市场的转型，也有观点认为公正转型还包括区域经济或者是城市经济的整体转型，它是一个更加宏观的概念，不仅包括就业转型也包括经济发展方式的转型。

由于不同的研究从不同的角度切入公正转型问题，所以公正转型概念一直缺乏统一认识，但总体来看，公正转型研究的关注对象都是在环境治理进程中或者转型发展进程中可能受到影响的群体和地区，这些人群和地区没有能力实现自主的大规模转型，需要依靠政策和外界的帮助使其走出困境并寻求新的发展机遇。因此，本文将“公正转型”定义为：由于人为引起的气候与环境变化以及相应的治理进程导致的行业性萎缩、工作机会损失乃至地区经济发展困境，需要通过综合的经济与社会发展措施，包括转型规划、社会保障、投资、教育培训等，帮助面临发展困境的人群和地区实现有尊严的、高质量的转型，在气候与环境治理进程中以最低的社会福利损失实现人和地区的可持续发展。

公正转型问题的重要性

第一，体现人文关怀，关注弱势群体。社会进步总是伴随着新兴势力的增长和传统势力的减弱甚至消亡，如果将这种新旧势力的此消彼长放在大时间尺度的人类社会进化历程来看，并不需要进行政策干预，是人类社会自然进化的过程。但如果是政策推动下产生的变动在短期内集中释放，在经济和社会系统还没有充分准备好适应这些政策变动的情况下，则必然需要考虑相应的保护措施，对冲政策变动可能带来的福利损失。气候变暖是工业革命以来数百年尺度的环境演化过程，而人类社会希望在几十年尺度的时间框架内，约束乃至扭转气候增温过程，必然导致经济和社会系统的巨幅震动，经济结构、能源结构、产业发展、生活方式都将面临短期内的强烈调整，新兴势力快速增长，传统势力因转型乏力而面临困境，部分传统行业还可能在最后的繁荣中寻求进一步扩张来抵抗新兴势力的崛起，而导致投资低效、资源浪费。公正转型不仅需要帮助传统行业识别发展前景、困境与挑战，更需要为传统行业发展纾困、提供实现转型发展的政策与资金支持，让这些为社会进步作出牺牲的劳动力、地区和行业，有机会在新的赛道上重新出发，实现行业和人的可持续发展。

第二，为政策实施减少阻力，有利于提高政策执行效率。公正转型问题往往是与积极的气候或者环境治理措施相伴提出，目的是为了抵消气候或者环境治理措施可能导致的社会福利损失。事实上，任何政策的实施都有积极影响和消极影响两面，同样的政策对于不同地区、不同人群的影响也有差异。有些气候政策的波及面较广、涉及全行业数百万人，如何处理好其负面影响，是政策制定与政策实施中需要高度关注的问题。不能因为要增加治理成本和时间，就忽略政策负面影响的存在，由此导致的政策不稳定和实施过程中引起的负面情绪，可能让政策无法顺利、持续地执行。需要考虑通过公正转型等机制性安排，提前预估和识别积极的环境治理政策的实施可能带来的经济社会发展问题，充分调动社会资源对环境管制政策等可能造成的负面影响进行干预，排除环境治理政策实施阻碍，赢得最大的社会支持，这样才有助于政策的高质量实施。

第三，促进人和社会可持续发展。保障个体的发展权益是文明和进步社会的基本特征。经济社会的发展是由每一个个体的贡献汇聚而成的。一些煤炭主产区或者煤电生产区长期以来形成了以煤为主的产业体系，一个社区或者一个城市基本都是以煤为生，围绕煤炭生产、消费的产业链条构建经济体系。受气候和环境治理政策措施的影响，煤炭行业和以煤为主的城市、地区发展将面临严峻挑战，不仅是煤炭行业从业者的工作机会可能丧失，整个城市的内生发展动力和经济竞争力都将受到影响。公正转型是全面的、整体的转型发展计划，有利于调动各种社会资源（包括政策、技术、资金等）帮助相关行业和城市实现转型发展和创新发展，帮助转型就业人群提升就业能力和寻找就业机会，促进地区和人的可持续发展。

欧盟公正转型的政策框架

2019年12月11日，欧盟委员会发布了新的发展战略文件《欧洲绿色新政》（以下简称“新政”）。新政提出了2050年实现温室气体净零排放、经济增长与资源使用脱钩的目标；强调保护和增强欧盟的自然资本，并保护公民的健康和福祉免受与环境变化相关风险的影响。新政特别指出，欧盟未来的转型发展必须建立在公正和包容的基础上，要以人为本，关注那些面临经济转型发展挑战最大的地区、行业和工人，这些人群和地区对新政实施的信心和信任至关重要，可能影响新政实施的质量和效率。新政在各关键领域提出了相应的政策措施，涵盖了能源、工业、建筑、交通、农业、生态系统、污染物治理等领域（图1）。新政展示了欧盟应对气候变化的全貌，还突出显示了保障以上所有领域开展政策行动的两大保障机制，即“资金支持”和“公正转型”，并且强调需要加强国家、地区、城市、公民社会和行业与欧盟机构和咨询机构的密切合作，共同推进以“一个都不落下”为宗旨的公正转型政策的实施。

作为可持续欧洲投资计划的一部分，欧盟委员会提出建立一个公正转型机制。社会转型发展将导致经济发展模式、从业人员技能要求等发生重大结构性变化。不同地区的居民将受到不同方式、不同程度的影响。公正转型机制将重点关注受转型发展影响最大的地区和部门，欧盟将利用财政预算以及欧洲投资银行等公共和私营部门的资源，支持这些地区实现低碳和气候韧性社会的转型发展。这些资金还将用于保护最容易受到转型影响的居民和工人，为这些脆弱人群提供技能再培训计划、新经济部门工作机会和高效舒适的居住空间。欧盟委员会将与成员国和不同地区开展合作，帮助各方制定和实施公正转型计划。

2020年6月29日欧盟委员会正式建立了“公正转型平台（JTP）”，该平台是《欧洲绿色新政》下建立的工作机制，旨在为化石燃料密集生产和使用地区的公共、私营部门和个人提供技术咨询。公正转型平台的一个核心工作是帮助欧盟国家制定到2030年的各自的公正转型计划，这些计划将直面淘汰化石燃料以及高碳排放产品和技术相关进程可能带来的社会经济影响，分析转型发展、技能培训和环境恢复的政策和资金需求，并为公正转型的各项议程和活动制定明确的时间表。

公正转型机制（JTM）是确保欧盟向气候中性经济过渡的一个关键工具，它将为在2021—2027年期间受影响最严重的地区筹集约550亿欧元经费支持，以减轻绿色转型发展的社会经济影响。该机制由三个支柱组成：公正转型基金、“投资欧盟（InvestEU）”下的公正转型计划以及欧洲投资银行（EIB）的贷款机制。这些资金将重点关注受气候变化影响最大的地区，支持的类型将包括帮扶中小企业、清洁技术研发、可再生能源发展、能效技术的研发应用以及工人再就业技能培训等。资金的使用将与各国制定的公正转型计划相匹配，并建立指标体系对政策实施进展和成效进行动态检测。

2021年7月14日，欧盟委员会通过了“适配55”（Fit for 55）方案，为实现2030年减排55%的目标制定详细路线图。该方案也是《欧洲绿色新政》的一部分。“适配55”一揽子计划中包括一项建立“社会气候基金（SCF）”的规划，旨在帮助弱势家庭、小微企业和交通用户支付建筑和交通部门绿色能源转型过程中可能增加的费用。SCF的资金主要来自欧盟排放贸易体系拍卖排放配额所获得的资金，在2025—2032年期间预计将获得超过720亿欧元资金。引入社会气候基金是为了应对欧盟排放贸易体系纳入建筑和交通部门后可能产生的社会影响，其双重目标是：为弱势家庭、小微企业提供临时资金支持；以及支持建筑部门、运输部门实施减排计划。

欧盟公正转型工作对我国的借鉴意义

我国同样面临紧迫的公正转型问题。在2021年结束的《联合国气候变化公约》第26届缔约方会议上，各缔约方已就减少煤炭使用达成共识，更加明确地开启了全球减煤、去煤进程。从国内应对气候变化进程来看，习近平主席在2020年第75届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话，提出了中国将于2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的“双碳”目标。“要实现该承诺，中国必须持续推动能源结构和产业结构的调整，加快煤电退出，这将会对部分就业群体和对化石能源产业依赖度高的地区带来一定冲击。”从煤炭行业发展和就业的数据来看，煤炭在我国一次能源消费中的占比逐年下降，由2012年的68.5%，下降到2020年的56.8%，从就业数据来看，我国煤炭行业从业人数已经由2013年最高值530万下降到2020年的268万，基本下降了一半。可见煤炭行业转型发展之快，公正转型问题之急迫。欧盟是全球环境治理的引领者，欧盟在公正转型问题上的积极作为，不仅保障了《欧洲绿色新政》的平稳实施，也为传统能源生产区的可持续发展提供了机遇，其做法和经验值得我们学习、借鉴。

其一，要将公正转型问题作为行业和人的可持续发展问题统筹考虑。公正转型是在发展中产生的问题，也必然要通过发展来解决。《欧洲绿色新政》重点关注了受到环境治理措施影响较大的行业、地区和人的可持续发展问题，相继建立了“公正转型平台”“公正转型机制”等机制性安排，从政策、技术、资金层面予以支持，并突出强调“一个也不落下”的原则。在实际推行过程中，要求各成员国根据自身情况制定国家层面的公正转型计划，这些计划既包括国家、行业层面的规划和行动，也包括地区地方和个人层面的行动和培训计划。对符合发展政策且具有发展前景的项目给予资金和技术支持，保障受影响地区、行业和人群的发展权益，并试图通过创造新的发展机遇，实现转型发展地区的人和社会经济的可持续发展。

其二，应该积极而不是被动地推进公正转型。降低煤炭在一次能源消费中的占比，促进煤炭行业转型发展在我国并不是新概念、新提法。但对于公正转型的概念，一些地方政府和部门的认识未必全面、透彻。煤炭行业转型与煤炭行业公正转型，虽然只差了两个字，但其蕴意却有较大区别。煤炭行业转型覆盖的领域是相对狭窄的与煤相关的行业、上下游产业链条等，被动转型意味较重，能引起的社会关注也较低；而煤炭行业公正转型，是将煤炭行业放在经济发展全局考虑，将煤炭行业及其从业人员与其他优势发展行业相比较，进而讨论行业发展的公正性问题，是更加宽泛的概念，也要求更加积极地采取行动应对转型发展可能产生的负面冲击。对公正转型问题的关注，是《欧洲绿色新政》的重要一环。这一应对机制是与其他治理措施同时提出的，而不是在气候与环境治理措施实施了一段时间后才发现相关影响，然后被动提出的。这体现了欧盟对公正转型问题考虑的主动性、整体性。其在政策的设计和提出阶段，就充分考虑到了脆弱地区和人群的公正转型问题。因此，在后续配套政策设计以及政策向下传导的机制中，也会相应体现对公正转型问题的关注和应对。这样做法可以降低未来政策执行风险，降低适应环境治理政策的整体社会成本，更好地推进气候与环境治理政策的实施，实现环境治理与经济发展的协同。

（作者为中国社会科学院生态文明研究所研究员，中国社会科学院可持续发展研究中心秘书长）

【注：本文系社科基金重大项目“碳中和新形势下我国参与国际气候治理总体战略和阶段性策略研究”（项目编号：22ZDA111）阶段性成果】

【参考文献】

①The environment and sustainable development. Trades Union Congress. 25 September 1998.

②'Fit for 55' delivering the EU's 2030 Climate Target on the way to climate neutrality. European Council, Council of the European Union. 15 July 2021.

③张莹、姬潇然、王谋：《国际气候治理中的公正转型议题：概念辨析与治理进展》，《气候变化研究进展》，2021年第2期。

④《中国统计年鉴2021》，国家统计局网站，2021年。

⑤《中国从业人数：煤炭开采和洗选业》，CEIC数据库，2021年12月1日。