探索构建中国特色新污染物防控治理体系

【中图分类号】X505 【文献标识码】A

随着现代社会化学品的大量生产和应用，一些新污染物对生态环境和人民健康的危害逐渐凸显。2018年，习近平总书记在全国生态环境保护大会上提出“对臭氧、挥发性有机物以及新的污染物治理开展专项研究和前瞻研究”。2021年，“十四五规划”再次提出要“重视新污染物治理”。2022年5月，国务院办公厅印发《新污染物治理行动方案》。同年10月，党的二十大报告进一步要求“深入推进环境污染防治”，“开展新污染物治理”。积极开展新污染物治理，是深入推进环境污染防治、以更高标准打好蓝天、碧水、净土保卫战的必然要求，对于高水平推进美丽中国和健康中国建设具有重要意义。

新污染物的内涵及特点

所谓新污染物是指由人类活动造成、新近被发现或关注的，对生态环境或者人体健康存在较大危害风险，但尚未被纳入环境管理或者现有管理措施不足以有效防控其风险的新型污染物。

目前，国际上普遍关注和重点管控的新污染物主要包括四大类：第一类是持久性有机污染物（简称POPs），如滴滴涕、灭蚁灵、毒杀芬等有机氯类农药，以及多氯联苯等工业化学品。前者主要来自农、牧、林业的杀虫剂，后者广泛来自油漆、造纸、水泥、炼焦、有色金属等生产过程中含氯化合物的使用和污染释放。第二类是内分泌干扰物（简称EDCs），也称环境激素，主要指环境中存在的能够干扰人或动物内分泌系统并使之产生异常的化学物质，如有机污染物、重金属等，我们使用的农药化肥及塑料稳定剂和增塑剂等大部分属于内分泌干扰物。第三类是抗生素，其污染主要来自抗生素的过度使用。第四类是微塑料，即粒径小于5毫米的塑料颗粒、纤维或薄膜，生产生活中塑料制品的广泛使用是微塑料污染的主要来源。

虽然新污染物在环境中的总体浓度较低，但却具有生物毒性大、隐蔽性高、迁移性强、来源广泛和污染持久等特点。一是生物毒性大。新污染物具有多种生物毒性，能够对人体和动物的神经、器官、生殖、发育、遗传等产生较大危害，如导致人体内分泌失调、免疫力下降、致癌、致畸等①。二是隐蔽性高。由于新污染物在环境中的总体浓度较低，大多非肉眼可见，且其污染是渐进累积的，因而具有很强的隐蔽性，容易被公众忽视。三是迁移性强。新污染物具有生物吸附性，可通过各种媒介长距离迁移和扩散，即使在青藏高原和5000米深海等人迹罕至的地方科学家们也都检测到了新污染物的存在。四是来源广泛。化学物质广泛存在于人类的生产生活中，其生产和使用过程都可能产生新污染物排放。五是污染持久性。新污染物大多可长期蓄积在生物体或各种环境中，一旦蓄积很难降解。总体而言，新污染物带来了新的环境和健康风险，其对生态安全及人类健康的威胁已经被大量证实，成为引起全球广泛关注的新环境问题。

中国新污染物发展形势不容乐观

新污染物的主要来源是人类生产和使用的各类化学物质，涉及工农业生产和生活消费的广泛领域。中国是化学品的生产和消费大国（见表1），化学品生产总量占全球的1/3以上。根据《中国现有化学物质名录（2021）》，目前我国已记录的化学物质达到4.6万余种，并且还在持续增补中，很多与新污染物相关的化学品产量及使用量都居世界前列②。例如，中国是世界上最大的化肥和农药生产国及使用国，化肥年使用量约占世界的1/3，农药使用强度约为世界平均水平的2.5倍，党的十八大以来，随着全国范围内的化肥农药减量行动，其使用量虽然有所下降，但总体上仍处于高位。又如，中国抗生素的生产量及使用量均居世界第一位，抗生素滥用问题一度非常严重。从2011年起我国开始对抗生素的使用实行严格限制，使医疗临床使用得到规范，但民间通过各种渠道购买和滥用抗生素的情况依然较为普遍。再如，我国是塑料制品的生产和消费大国，自2008年实施“限塑令”以来，虽有效减少了一次性塑料袋的使用，但快递包装废弃物却随着电商行业的快速发展呈现爆发式增长，其中40%是各类塑料废弃物。与此同时，我国农用塑料薄膜的年使用量也比世纪之初大幅增加，2020年使用量约是2000年的1.8倍。这些塑料垃圾由陆地蔓延到海洋，根据2021年我国海洋生态环境监测，在海滩垃圾、海面漂浮垃圾和海底垃圾中，塑料类垃圾分别占75.9%、92.9%和83.3%。塑料废弃物的大量产生带来了与日俱增的微塑料污染，给生态环境和人民健康带来巨大威胁。

资料来源：根据《中国工业统计年鉴》（2012-2021）、《中国统计年鉴》2020整理。

在此背景下，我国的地表水、地下水、土壤和大气等环境中均不同程度检出新污染物，局部区域已出现富集现象。例如，调查显示，我国很多城市的自来水中含有较高水平的持久性有机污染物——全氟化合物，部分区域的人体摄入量超过欧盟耐受标准值③。中国科学院的一项研究表明，我国主要河流均不同程度受到抗生素的污染④。

总体来看，当前我国新污染物的污染形势严峻，迫切需要将环境污染防治由原来的“雾霾天气”“黑臭水体”“固体垃圾”等感官性指标治理，向隐藏在蓝天、碧水、净土背后更具隐蔽性和长期危害性的新污染物治理延伸，进一步深化我国的环境保护和污染防治工作，在更高水平上建设美丽中国和健康中国。

新污染物治理面临的问题与挑战

首先，新污染物的社会认知普遍不足。相对于雾霾、垃圾、黑臭水体等看得见、摸得着、闻得到的传统污染物，社会公众对于看不见、摸不着、短期内感受不到的新污染物所带来的环境危害及其健康风险普遍认知不足。例如，社会上过度使用和随意丢弃塑料包装的现象非常普遍，很多农民依然秉持“庄稼一枝花、全靠肥当家”的传统观念致使农药化肥的使用量一直处于高位，老百姓滥用抗生素的现象依然较为突出等。受认知局限，目前我国企业和居民在生产和使用化学品的过程中极少会针对新污染物采取主动减排或防控措施。

其次，新污染物防控治理体系尚不健全。一是新污染物监测体系尚未建立。目前大多数新污染物尚未被纳入我国常规的生态环境监测体系中，也缺乏必要的监测手段和技术。例如，在全国污染源普查、地表水质量监测、土壤污染状况详查等环境监测和普查中均未将新污染物纳入其中，新污染物治理面临底数不清、目标不明的困境。二是新污染物防控体系尚不完善。目前我国在化学品及其污染物排放的管理登记、调查监测、风险评估、进出口管理等方面的制度建设不完善，大气、土壤等污染防治攻坚战也未将新污染物治理作为重要问题纳入其中，系统性的新污染物风险防控体系亟待建立。三是新污染物治理缺乏相应的标准规范。目前我国大多数行业的排放标准尚未涉及新污染物，大气、水、土壤等环境质量标准也未将一些重要的新污染物纳入其中。总体而言，新污染物治理在环境质量管理体系中尚未得到足够重视，其污染防治能力远远滞后于现实需求。

再次，新污染物治理的法律建设相对滞后。党的十八大以来，我国在生态环境保护立法方面取得长足进步⑤，但新污染物防治法律建设存在空缺，既缺乏对各类新污染物生产和排放的限制性条款，更缺乏专门针对新污染物的环境管理条例，这使得新污染物治理在实践中缺乏国家上位法的有力支撑和具体指导。

最后，新污染物治理的科技支撑能力相对薄弱。相较于传统污染物，新污染物的监测治理技术往往更加复杂，但我国在新污染物治理的科技研发投入方面却明显滞后，对新污染物的生物毒性、来源分布、特征机理、作用途径等方面的基础研究相对不足，新污染物监测、防控、治理的科技支撑能力较为薄弱。

探索构建中国特色的新污染物治理路径

新污染物治理是一项具有长期性和复杂性的系统工程。我国是全球化学品的生产消费及进出口大国，面临着复杂严峻的新污染物治理形势：既要面对国际社会普遍存在的共性污染问题，又要解决中国特定发展阶段和产业结构下所产生的特殊性问题，亟需立足中国国情，借鉴国际经验，突出问题导向，以习近平生态文明思想为指导，加快探索构建中国特色的新污染物风险防控治理体系。

第一，分级分类建立新污染物调查监测评估体系。加强调查监测评估是开展新污染物防治的重要前提。现代社会中化学物质被广泛生产和使用，产生的新污染物种类繁多且不断增加，从可行性和必要性的角度不可能也没必要对所有新污染物采取“一刀切”的治理措施。我国化学品及其衍生的新污染物种类繁多、分布广泛、地区差异很大，需立足国情，按照不同化学物质、行业、区域的优先级别，加快构建包括“基本调查——详细调查——重点监测——风险评估”等流程、分级分类的新污染物监测评估体系。首先，建立化学物质基本信息调查制度，对化学物质特别是重点行业重点化学物质的生产使用情况开展基础调查，将环境风险较大的化学物质列入优先评估计划。其次，建立重点化学物质详细调查制度，进一步摸清其生产、使用、污染排放和分布等情况。再次，依托现有环境监测网络逐步建立新污染物环境监测体系，对重点流域、重点地区、重点行业、重点园区开展新污染物的重点监测。最后，建立化学物质、新污染物环境风险评估机制，科学识别出环境污染大、健康风险高的化学品及新污染物，及时发布重点管控化学物质及新污染物清单，再采取针对性措施实现分级分类精准防治。

第二，源头发力加强新污染物全生命周期管控。实施全生命周期管控是强化新污染物治理的有效路径。新污染物主要来源于化学物质的生产和使用，涉及行业多、分布范围广、产业链条长、治理难度大，应注重从源头发力，以环境风险大的有毒有害化学物质为重点，实施从源头到末端的全生命周期精准管控。一是加强源头管理。全面落实新化学物质环境管理登记、有毒化学品进出口环境管理等制度，对进入重点管控清单的化学物质采取针对性的禁止、限制、减量或淘汰等管控措施，加快推进有毒有害物质的绿色替代，从源头上减少新污染物的产生。二是推动过程减排。加快推进绿色产业体系建设，开展绿色企业、绿色产品认证工作，实施绿色税收、绿色金融制度，引导和倒逼企业绿色转型，最大限度地减少新污染物排放。三是深化末端治理。建立新污染物环境污染排查制度，加强大气、水、土壤等多环境介质协同治理；严格规范各类化学物质生产过程中危险废弃物的收集处理，防止有毒有害物质的渗漏扩散。四是强化试点示范。选取重点流域、重点地区、重点园区开展新污染物治理试点，围绕重点新污染物实施污染治理攻坚工程，不断总结经验并加以推广，提升新污染物治理能力。

第三，顶层设计构建新污染物治理的制度保障。强化顶层设计是有效推动新污染物治理的重要保障。发达国家普遍重视通过法律、制度、规划、战略等顶层设计来推动新污染物的防控治理，同时还通过制定具体的战略、行动计划等来推动新污染物防控的落实。借鉴国际经验，可以在以下几方面强化新污染物治理的顶层设计：一是加强法律建设。适时推动环境保护相关法律的修订，增加新污染物防治的相关条款，加快研究出台《有毒有害化学物质环境风险管理条例》。二是加强制度建设。建立健全化学物质信息调查、环境监测、风险评估、管理登记、污染治理等制度，逐步建立覆盖新污染物全生命周期的管控制度体系。三是强化标准建设。加快修订水、大气、土壤环境质量标准，增加典型新污染物的环境浓度和排放限值；修订完善涉及新污染物的产品质量标准和环境排放安全标准，逐步健全化学物质环境风险管控标准体系。四是注重战略规划引领。根据我国新污染物的污染情况，逐步将重点污染物的防控治理纳入生态环境保护规划以及土壤、海洋、地下水等各专项规划；各地应围绕贯彻落实《新污染物治理行动方案》，结合自身情况尽快研究制定具体的行动方案和专项规划。

第四，聚焦强化新污染物治理的科技支撑。强化科技支撑是提升新污染物治理能力的重要保障。新污染物防控治理是科学研究的前沿领域，很多发达国家都将其列入了优先计划，对新污染物治理研究给予支持。我国也亟需加大这方面的科研布局和研发投入力度。首先，加强新污染物治理的基础研究。将新污染物防治研究纳入国家重大科技专项，加强对新污染物环境排放、毒理特征、迁移规律、环境风险等方面的科学研究，为有效开展新污染物防治奠定基础。其次，强化新污染物治理的技术研发。将新污染物防治技术纳入国家科技研发计划，加大研发力度，促进相关科研成果转化落地。最后，提升新污染物治理的智慧化水平。充分发挥我国的数字化优势，构建空-天-地-人一体化的智慧化环境监测网络，搭建新污染物治理大数据平台，为企业的清洁化改造和新污染物防治提供信息与技术支持。

第五，多元共治夯实新污染物治理的社会基础。现代社会中化学品的使用已经深入人们生产生活的方方面面，因此新污染物防治既不能单纯依靠政府行为，也绝不仅仅是企业责任，而是需要政府、企业、居民共同努力，加快构建“企业主体、政府监管、公众参与”的多元共治格局，夯实新污染物防治的社会基础。首先，建立企业生产者责任延伸制度。企业是各类化学品生产的主要受益者，也是产生新污染物的主要责任人，在新污染物管控中处于源头和核心位置。政府应通过立法建立企业生产者责任延伸制度，明确企业生产者在清洁生产和治污减排等方面的责任，引导企业更好落实新污染物防治的主体责任。其次，完善新污染物跨部门协同治理机制。按照国家统筹、省负总责、市县落实、生态环境部门牵头的原则，加快建立跨部门协同治理机制，全面落实新污染物防治的属地责任。最后，引导推动多元主体积极参与社会共治。加大对新污染物的宣传科普力度，帮助社会公众充分认识新污染物的环境健康风险，自觉减少塑料制品、抗生素等的使用，推动形成绿色健康的生产生活方式。

（作者为中国社会科学院大学应用经济学院教授、博导，中国社会科学院生态文明研究所研究员）

【注：本文系国家社科基金重点项目“基于人与自然耦合的黄河流域城市群高质量发展研究”（项目编号：21AZD043）和国家社会科学基金重大项目“健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度研究”（项目编号：20ZDA086）的阶段性成果】

【注释】

①吴天伟、孙艺、崔蓉等：《内分泌干扰物壬基酚与辛基酚的污染现状与毒性的研究进展》，《环境化学》，2017年第5期。

②张丛林、刘宝印、邹秀萍等：《我国新污染物治理形势、问题与建议》，《环境保护》，2021年第10期。

③陈桂淋、武广元、苏帆等：《我国地下水抗生素污染及生态风险研究进展》，《地下水》，2020年第5期。

④ZHANG Q Q,YING G G,PAN C G,et al.Comprehensive evaluation of antibiotics emission and fate in the river basins of China: source analysis, multimedia modeling, and linkage to bacterial resistance .Environmental Science & Technology, 2015,49 （ 11 ） :6772-6782.

⑤单菁菁、武振国、董亚宁：《绿水青山擘画美丽中国》，《经济日报》，2022年6月8日。