大食物观下的食物安全保障

【中图分类号】F126 【文献标识码】A

农业强国是社会主义现代化强国的根基，保障粮食和重要农产品稳定安全供给是建设农业强国的头等大事。2023年的中央一号文件中，“树立大食物观”首次被纳入“抓紧抓好粮食和重要农产品稳产保供”章节。树立并践行大食物观，保障食物安全，是加强农业强国建设的应有之义，有助于筑牢我国社会主义现代化强国的根基。这就要求我们在准确把握食物安全成就和挑战的基础上，全面认识和深刻理解大食物观的内涵和要求，并提出保障食物安全的新思路。

我国食物安全的成就与挑战

改革开放以来，中国在保障食物安全与国民营养方面取得了重大成就，到2022年底粮食生产实现“十九连丰”，人均粮食占有量达到483公斤。即便不考虑进口补充和粮食库存，人均粮食产量也超出国际公认的400公斤粮食安全线。随着中国全面建成小康社会目标的实现，向全世界宣布打赢了脱贫攻坚战，在现行标准下彻底解决1亿农村贫困人口的“不愁吃”问题，居民营养不良率显著下降，膳食能量供给不足问题已得到根本性改善。与此同时，在城镇化加速发展背景下，居民收入水平不断增加，并开始注重营养质量，并呈现出居民消费结构不断优化，食物多样性逐渐丰富等良好趋势。

一是城乡居民恩格尔系数持续下降。伴随收入水平持续提高，城乡居民食物消费支出水平得到了极大改善。2022年中国居民恩格尔系数为30.5%，进入了联合国划分的30%-40%“相对富裕区间”，实现了食物消费从温饱型向富裕型的跨越。其中，城镇居民恩格尔系数从2010年的31.9%下降到2022年的29.5%，农村居民恩格尔系数从2010年的37.9%下降到2022年的33.0%。城乡居民恩格尔系数差距也在不断缩小，从2010年的6个百分点下降到了2022年的3.5个百分点。

二是食物消费结构不断优化。城乡居民食物消费结构从主粮为主转向主粮、蔬菜、肉类等多元化的消费，并表现出对果蔬肉禽鱼蛋奶需求的持续增加。农村居民人均粮食消费量从2013年的178.5千克下降到2021年170.8千克，人均肉蛋奶消费量分别从22.4、7.0、5.7千克上升到30.9、13.0、9.3千克。2013-2021年，城市居民人均肉蛋奶消费量分别从28.5、9.4、17.1千克上升到34.4、13.4、18.2千克。农村居民与城镇居民在主粮、蔬菜及食用菌、肉类、禽类、水产品、蛋类、奶类、干鲜瓜果等食物上的人均消费量差距均在不断缩小。

三是居民膳食能量和宏量营养素摄入充足，优质蛋白摄入不断增加。农村家庭能量、蛋白质已经超过推荐量，脂肪和碳水化合物功能比在合理范围，居民“吃得饱”的问题已经得到解决。谷类对城乡居民膳食蛋白质来源的贡献逐渐下降，动物性食物占比逐渐升高。在城市，2015年动物性食物已经超过谷类，成为城市居民第一大蛋白质来源。在农村，动物性食物占比由1992年的12.4%上升到2015年的31.4%。

然而，当前随着我国居民食物安全从“吃得饱”到“吃得好”“吃得健康”，再到“吃得可持续”的转变，我国食物安全仍面临以下风险挑战：一是微量营养素缺乏与营养过剩并存。目前，中国居民对水果、蛋类、奶制品、水产品等食物的消费量仍低于《中国居民膳食指南》推荐摄入量，而谷薯类、畜禽肉类以及油盐等食物的摄入量偏高，尤其是食用油和畜禽肉类的消费量呈现逐年递增趋势，直接导致居民膳食脂肪供能比超过30%的推荐上限，进一步引发居民超重、肥胖等一系列问题。2020年，在我国成年居民中，超重或肥胖的人群比例已经达到50.7%，6岁以下和6-17岁儿童青少年超重比例也分别达到10.4%和19.0%。而随着外出就餐、与购买外卖食物逐渐成为居民重要的就餐方式，其超重与肥胖风险将进一步增加。与此同时，居民钙、维生素A、铁等微量元素缺乏的问题非常严峻，由此造成的疾病负担不容忽视。二是资源趋紧、环境退化与食物浪费并存。我国农业生产存在耕地、水资源总量不足问题，也面临生态环境污染、极端天气和自然灾害频发等问题。同时，需要引起重视的是，在我国的农产品与食品供给体系中，一边是以增产保供为导向的农业科研和生产支持政策，给本已十分脆弱的农业资源与生态系统构成了难以为继的巨大威胁；另一边是大量农产品因无法出售烂在地里、沉在仓里，以及年均数千万吨的餐桌食物浪费损耗了大量资源，给环境带来巨大的负外部性。三是国际市场波动威胁粮食安全。世界百年未有之大变局叠加气候变化和地缘冲突，给全球粮食市场带来剧烈冲击，也增加了我国食物安全面临的外部风险。乌克兰危机导致全球化肥供应链出现裂痕，中国是钾肥进口大国，主要是从加拿大、俄罗斯和白俄罗斯进口，国内化肥价格也将会受到全球供应链的影响。我国大宗农产品进口依赖度不断提高，近亿吨的大豆进口量使得中国的主要粮食作物自给率不断下降，预计到2030年粮食自给率将不足85%。大豆进口尽管有利于缓解国内农食系统的供给压力，但客观上加大了应对国际环境变化的风险。

准确把握大食物观的科学内涵

2015年中央农村工作会议上首次提出“树立大农业、大食物观念”。时隔7年，2023年的中央一号文件再次提出，“树立大食物观，加快构建粮经饲统筹、农林牧渔结合、植物动物微生物并举的多元化食物供给体系”。这是党中央对于“十四五”时期和未来更长时期我国粮食安全问题主要矛盾的科学认知，是在构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，着眼于国人未来食物安全保障的重大战略部署，以应对风云变化的国际形势，不断满足人民群众对美好生活的向往，保障人民群众获得感、幸福感、安全感。贯彻大食物观，必须深入理解其中心要义，并在此基础上，全方位、立体式把握大食物观的科学内涵。

大食物观的中心要义是高质量的食物安全保障。这包括多个维度上的食物安全保障。一是供给数量上的安全保障，即要坚决贯彻执行“谷物基本自给、口粮绝对安全”“依靠自己的力量端牢饭碗”的战略安排，在此基础上，再充分调配国内国际两个市场两种资源，提升我国的食物安全保障水平，减少国内农食系统的供给压力。二是供给能力上的安全保障，即要坚决贯彻“藏粮于地、藏粮于技”的科技战略，地可闲不可废，不断用科技推动全要素生产率的提高。确保在任何条件下，都不受制于国际市场。三是食物质量安全上的保障，即农食系统要确保能动态地满足人民群众对需求多样、质量安全、营养健康、生态环保不断升级的需求。

全方位理解大食物观。一是大食物观意味着多途径拓展食物来源。除去中国现有的19亿亩耕地资源，中国还有40亿亩的草地、40多亿亩的林地和1250万平方公里的海洋与湖泊。在维持生态系统整体安全的条件下，科学地利用这些资源的食物供给潜力不但能为人类提供更多的食物多样性，更丰富的蛋白质、纤维、微量元素等营养素，还有利于草地、林地、水体资源的保护和可持续利用。二是大食物观强调“从更好满足人民美好生活需求出发，掌握人民群众食物结构变化趋势”。这意味着，保障高质量的食物安全，不只是在供给端拓展更多的食物来源，还要在需求端强调以健康为导向的营养需求数量与质量，要以保障人民群众的营养与健康需求为目标，而不是一味增加食物供给。这就要求，一方面要引导公众向更营养、更健康、更可持续的食物消费方式转型，一个超重与肥胖发生率居高不下的食物安全保障系统绝对不是高质量的；另一方面要能把需求端的变化及时准确地传导到供给端，真正体现需求导向型的供给侧改革。三是在供给链上，需要高度重视供给链的运行效率，高效的供给链既能够有效地减少链条上各环节“跑冒滴漏”式的损耗与浪费，把有限的产出尽可能多地转换成食物消费和营养需求，同时还能够通过科学的收储、加工、跨区域调配等，调节生产与需求两端在数量、结构、时空维度上的错位，丰富食品多样性，提升应对巨大风险、灾害能力，增强供给体系的韧性。

立体式把握大食物观。全方位理解大食物观还要把农食供给系统与其所处的环境和其中的生产主体紧密联系起来。在与环境的关系上，一方面，大食物观离不开农食供给系统高度依赖的生态与自然环境，因此，必须高度重视农食系统的可持续发展和永续利用。这就要在保障数量、质量安全的基础上，尽一切可能降低农食系统对生态与自然资源的压力，确保一代人不提前透支下一代人的资源环境与福祉。另一方面，农业系统自身也有生态涵养、休闲观光、文化传承等多功能。人民生活水平的提高将会不断地增大对整个农食系统背后的生态与资源压力，同时，生态环境也会越来越直接成为人民美好生活的重要组成部分。在与主体的关系上，大食物观离不开农食供给系统中的生产与供给主体，包括广大小散农户、新型农业经营主体、各式各样的农食加工、储藏、批零企业等。多渠道保障这些群体的生计与福祉的持续增长是保障农食系统不断升级、可持续发展的关键，在高质量保障食物安全的同时，促进农食体系中的中小散户市场主体不断增收，缩小与其他产业、高收入群体差距。

立体式把握大食物观还要注重因地制宜、循序渐进。首先，打造高质量的食物安全保障体系，一方面要强化本地高质量食物安全保障体系的主体责任，另一方面要充分认识到食物安全保障需要做到“全国一盘棋”。这就要求各地在保障粮食和主要农作物供给能力的基础上，立足域内资源禀赋，紧扣各地农业与文化资源，因地制宜地下好食物安全保障高质量发展这盘棋。其次，要重视食物供给体系依据需求端食物需求不断升级的动态变化而变化，既不能因循守旧，抱残守缺，也不能激进冒进、急于求成，而是要及时准确“掌握人民群众食物结构变化趋势”，坚持以人民为中心，“坚持稳中求进，搞好顶层设计，把握好节奏与力度，久久为功”。

用大食物观保障食物安全的思路

贯彻大食物观，需要深化国民营养需求导向型的农业供给侧改革。一是坚持食物供给数量安全与质量安全并重的原则，切实提升粮食生产综合能力。在居民消费升级的社会发展趋势下，国家既要牢牢把握谷物基本供给，口粮绝对安全，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中，又要不断适应居民与社会对于营养健康、绿色环境可持续发展的动态需求变化，逐步进入食物安全数量与质量双重保障的新发展阶段。这就要求我们把提升粮食生产综合能力置于突出位置。当前，我国三大主粮已基本实现机械化，通过缩小技术差距，优化资源配置提升全要素生产率的可能性已大幅下降，而推动种业等方面的科技创新，拓宽农业技术前沿，则是提升农业全要素生产率，增长粮食生产综合能力的根本路径。在此背景下，在保障传统生产要素的农业支持政策的基础之上，政府有必要继续增加对农业科技创新等新型生产要素的支持力度。一方面需要努力夯实高校、科研院所和国有企业科技创新的基础性地位，支持金融机构探索建立服务涉农企业科技创新的信贷支持模式，挖掘涉农企业科技创新能力；另一方面政府需要继续培育技术要素市场体系，加快农业科技创新资源市场化配置，并通过完善知识产权制度，切实保障技术创新者获得可观的经济报酬。

二是以资源禀赋为基础，全方位多元化拓展食物供给来源。中国作为一个人口大国，在保障食物供给安全上不可避免地面临着资源禀赋紧约束的困境。不仅人均耕地和水资源占有量远低于世界平均水平，还存在区域水土资源分布极不平衡，在空间上造成粮食生产与水资源之间呈现不匹配的状态。在“大食物观”引导下，我们必须跳出“食物供给主要来源于耕地”的传统农业经营理念，树立不仅要向耕地要食物，还要向森林、江河湖海、生物资源要食物，更要向生物科学技术要食物的新思维，即通过全方位多元化拓展食物供给来源，协同主粮与其他重要农产品的生产，实现各类食物供求平衡。不过，贯彻“大食物观”新思路的基本前提在于摸清各类资源禀赋状况，并以满足国民营养需求为目标，因地制宜地实现各地区各种资源的高效利用。其中，一个主要途径是通过利用农业大数据等手段，从全国一盘棋的角度统筹规划各地区各类资源的生产布局，调整优化现代农业生产结构，最终实现中国农业的可持续发展。

三是以人为本，通过促进广大农民不断增收，提升其农业生产供给的积极性。广大农民作为中国农业重要的生产供给主体，努力提升农民的生产积极性自然成为保障食物安全的关键。而提升农民的生产积极性的根本途径是保障广大小散农户与新型经营主体的生计与福祉的可持续发展，其首要前提是促进广大农民的不断增收。在“大食物观”背景下，面向食物数量安全与质量安全并重的基本原则，推动农村产业高质量发展成为促进农民增收的主要路径，关键在于实现农产品的“优质优价”。这就要求政府在品种培优上持续发力，继续完善科技推广体系，保障广大农民生产出高质量农产品。在此基础上，地方政府应有意识结合地方特色，通过打造区域农产品品牌，举办特色农产品展销会等途径，推动地方农产品产业高质量发展，进而实现农民的不断增收，并最终提升广大农民群体的获得感、幸福感。

贯彻大食物观，需要加快居民食物消费方式的转型。一是引导消费者树立健康和可持续的消费观。我国长期以来开展的大规模公众营养健康教育，在推动家庭减盐、降低居民的饮酒和吸烟率以及定期检测健康指标等方面，取得显著成效。但膳食不平衡、高油高盐摄入问题仍然严峻，这就要求我们进一步落实《“健康中国2030”规划纲要》相关内容，发挥“三减三健”等膳食行动在指导全民健康生活方式的作用，引导居民“吃得健康”。在资源环境趋紧的背景下，“吃得可持续”也应纳入到居民的健康教育中来。一方面，更平衡的营养摄入、更可持续的资源利用、更低的碳排放之间存在一定的一致性，引导居民养成健康低碳的消费模式，可以在保障居民优质蛋白质的摄入的同时降低资源环境的压力。另一方面，消费端的食物浪费是食物浪费的“重灾区”，减少粮食浪费实际上就是节约使用耕地和淡水资源。这就需要积极引导消费者摒弃“爱面子”“讲排场”等传统陋习，树立“重文明”“讲健康”的新消费观念，形成以浪费食物为耻的社会新风尚。

二是发挥市场力量，打好提升居民健康和可持续消费的“组合拳”。市场是资源配置的有效手段，要充分利用经济手段来解决居民“吃得健康”“吃得可持续”的问题。一方面，面对食物营养过量与不足并存的双重负担，需要同时利用征税与补贴两种手段，改变不同食物间的相对价格。首先，需要准确研判居民的食物消费结构特征及变化，进而获得不同群体、不同商品的消费弹性数据，以识别出价格手段的作用空间。其次，围绕价格有弹性的商品，对已经过剩且不健康的食物进行征税，之后将这些税收用于对摄入不足的健康食物的补贴，比如乳制品、水果和水产品等。另一方面，针对在价格调节政策中易受损的低收入人群，需要采用营养补贴的方式。营养补贴方式虽然在很多发达国家甚至发展中国家已普遍存在，但在国内的实践仍然有限，且这一政策的效果容易受到市场状况、补贴方式、目标群体个体特征等方面的影响。因此需要围绕食物券等营养政策在低收入人群消费结构的改善效果和福利影响上，开展科学的实验设计、评估和试点工作。

三是借鉴交叉学科的研究，创新性探索助推居民食物消费转型的新手段。提高消费者健康意识并改善其营养摄入并非想象得那么简单，这也导致单纯依赖教育手段往往存在局限。心理学家和行为科学从外部环境入手，提出了简化决策的程序或者除去决策中的障碍因素等助推策略，可以让人自然地、不费力地做出恰当的行为。具体而言，为助推消费者“吃得健康”，可以通过给食物热量设置红绿灯标签，在商超和餐饮场改变商品布局、张贴海报、改变灯光等方式，提高蔬菜、水果等健康食物可见性和可得性，引导消费者对健康食物的消费。为助推消费者“吃得可持续”，鼓励餐饮企业推出“小份菜”“半份菜”“单人套餐”；并对菜单进行改进，详细标注菜品的分量，减少过量点餐；发放“光盘”优惠券、免费提供打包餐盒，促进消费者节约用餐。

贯彻大食物观，需要提升供给链的运行效率。一是强化农业供给链的韧性。农业供给链韧性在保障国家粮食安全、满足居民食物营养消费中发挥着基础性的作用。当前我国农业供给链仍面临着国际局势复杂、极端气象灾害以及市场波动大等严峻形势。健全农业供给链、提高应对风险的能力，是提高农业供给链韧性的必要手段。这就要求，首先，基于农业的多功能属性，推动乡村旅游、服务业等新业态的发展，利用电子商务等平台，强化产销对接的新模式，在产业融合中延伸产业链、提升价值链，进而稳定供应链；其次，加强农业防灾减灾基础设施建设，建立健全监测预警机制，提升农业生产应对风险的能力；最后，在不断增强自身能源粮食体系韧性的同时，我国应积极促进基于共同安全逻辑的全球能源粮食安全治理。

二是依托科技支撑和政策手段实现“降损增效”。当前我国食物产业链前端的损耗率达到63%，蔬菜、水果、水产品损耗率分居前三。食物供给链的低效状态，意味着增加的食物供给量可能无法有效地转为需求端的消费，降低供给链各环节的损耗、提升传导效率在保障食物安全中具有紧迫性。当前，供应链各环节的损耗大、效率低，很大程度上是由于主体技术的落后性所造成的，这就需要在技术研发、应用以及经营模式上下功夫。针对生产环节中的小农户，需要加快减损技术的推广和应用；鼓励有条件的规模农户、合作社和龙头企业依托自身优势，提升粮食果蔬生产、储存等环节的机械化水平，并通过“合作社+农户”“企业+农户”等合作模式提供相应的社会化服务，来实现多主体供给效率的提升。面对加工、运输和销售等环节的企业主体，鼓励企业创新经营模式、创新包装方式、加快数字化运营管理等，可以有效地实现节损增效，这就需要政府部门在财税、金融和法规等方面给予充分的支持和保障。

三是注重加工环节的营养调节作用。在加工环节，功能性食物（如加钙牛奶）和营养素补充剂等食品的研发，能够充分发挥营养的再分配功能。这一作用的发挥，首先，需要继续加大对功能性食品和营养素补充剂等食品的研发技术的投入，降低相关产品的成本，让消费者能够买得起。其次，拓展营养素产品的来源渠道。营养素的提取要充分利用起当前生产量充足和生长速度快的农作物、畜牧和生物资源，进一步提高加工环节对食物量以及资源压力的调节作用；最后，规范加工食品的生产标准，加强对相关产品的监管，提高消费者对功能性食品和营养素补充剂的认知和接纳程度。

（作者为中国农业大学经济管理学院教授、博导，北京食品安全政策与战略研究基地首席专家；中国农业大学经济管理学院博士后罗丽和博士生金婷对本文亦有贡献）

【注：本文系北京市哲学社会科学规划项目-重大项目“北京食品安全检测检验市场化战略研究”（项目编号：20JCA011）阶段性成果】

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