从区域均衡发展迈向共同富裕

【中图分类号】D602 【文献标识码】A

对于世界上的任何一个规模化的发展中经济体而言，经济发展的不平衡和不充分都普遍存在。受制于自然资源的天然禀赋，经济发展的路径依赖与宏观政策的导向差异，大多数经济体都会出现某些区域经济增速和社会发展快于其他区域的现象，这些快速发展的地区又反过来形成“先发”优势，造成后续发展动能再度高于其他区域，最终形成区域经济发展的“马太效应”。这一现象同时发生在经济体与经济体之间，也同样发生在经济体内部的不同区域之间。

作为现今世界上最大的发展中经济体，中国的经济发展也同样不可避免地经历着发展的不平衡和不充分。受制于国土面积的辽阔，以及地理资源的天然禀赋差异，我国的发展从一开始就面临着区域特征差异所带来的种种限制。改革开放以来，我国树立的发展战略呈现出逐步开放、试点先行、差异改革的模式，即在部分区域小规模先行建立政策试点区域，按照从沿海到内陆的顺序分批次开展改革。从改革开放初期“让一部分人先富起来，带动大部分地区，然后达到共同富裕”的战略规划来看，开放顺序的先后，开放时间的差异，开放程度的不同，自然而然导致各地区的经济发展出现不平衡的现象，并在长时间的发展中呈现出自发性的差距加大。我国各个地区经济增长率存在差异，并逐渐演化为区域经济的不平衡：东部沿海地区的发展增速远超中西部地区，城市经济发展效率远超农村城镇地区，第二、三产业增长动能远高于第一产业等。为了协调区域和城乡发展差异，中央相继推出西部大开发、振兴东北老工业基地、乡村振兴等一系列发展战略，这些政策实施在一定程度上改善了区域间经济增速的极差。截止到2020年底，我国基本实现了全面脱贫，为实现共同富裕的伟大目标打下了坚实基础。

从经济发展的自然规律来看，区域间发展本就不可能是一个自发均衡的状态，适当的不平衡性有利于区域间的发展追赶，激励地方官员实施更有效的公共政策，从而改善地区经济效益，实现良性竞争。但从宏观角度而言，如果发展的不均衡持续扩大并长时间存在，则有可能导致区域间资本、劳动力和技术甚至政策要素出现向已发达地区的非均衡性聚集的现象，在稳态环境下，这种非均衡性聚集无疑会进一步限制发展缓慢地区的追赶速度，甚至阻碍经济欠发达地区的经济追赶。而发展的不均衡最终导致收入的不均衡，最终将影响整个经济体的经济效率，导致整个社会福利水平的下降，与共同富裕的目标相行渐远。因此，区域发展的非均衡性会反向抑制共同富裕，促进区域均衡发展是我国实现高质量发展、走向共同富裕的必然要求。

我国区域发展的非均衡分析

改革开放所规划的两个试点先行区域分别是东部长三角地区和南部珠三角地区，这两大区域加上京津冀城市带区域，依靠自然资源的禀赋和政策的人为干预取得了先发性的经济增长，伴随着三大区域的经济发展，不同区域城市带发展的协同效应也有所不同，总体呈现出“虹吸效应”和“带动效应”两种截然不同的增长外部性。与此同时，地区发展差距问题也开始日渐明晰。20世纪90年代开始，我国的东中西部差距逐渐呈现出扩大的趋势。党的十八大以来，我国区域发展呈现出新格局，伴随着各项区域协调政策的持续发力，沿海和内陆区域的差异呈现出缩小趋势。但随着产业分工的进一步分化，全国经济重心有南移的趋势，由此，东西向的“沿海-内陆”差距逐渐转向“南北差距”，形成了区域发展非均衡新趋势。

地区差异

东西差异。东部与西部地区，也可以视为沿海与内陆地区的区域经济差异，是由改革开放战略规划所形成的我国经济区域差异的基本格局。

按国家统计局的划分，我国大陆区域整体上划分为三大经济地区（地带）。截止到2020年，东部经济带以40%的人口贡献了超过50%的国民生产总值，人均GDP贡献率显著高于中西部地区。从近些年的数据来看，我国东西部区域经济差距有所减缓，但人民生活水平差距反而有扩大的趋势，具体表现为以下两个特点：

第一，经济发展差异的收敛性。从宏观数据而言，我国东部与西部区域间经济发展水平的差异呈现出逐渐缩小的趋势，这一结果与西部大开发战略的实施密不可分。在进入新世纪的20年间，东部地区人均GDP与西部地区人均GDP的比值由2.34下降到1.76。

第二，人均收入差异的发散性。与经济发展差异的收敛性所截然不同的是，东部与西部区域间人民生活水平的差距呈现出逐渐增大的趋势。这种生活水平的差异表现在多个维度。从人均可支配收入来进行测算，东部比西部地区的人均可支配收入绝对差距在20年内扩大了4倍；从地区居民消费价格指数（CPI）来进行测算，东部与西部地区的CPI差从上世纪的基本持平，达到了2020年的相差近16.7%；从公共服务均等化来进行测算，东部地区的教育、医疗、基础设施建设资源分配均明显高于西部。中国人民大学财税研究所2021年的报告指出，在医疗资源的投入分配中，东部地区每千人口卫生技术人员指标高于中部和西部地区。从公路密度指标来看，东部地区的道路密度远高于中西部地区。从每千人口民政机构床位数指标来看，东中部地区的每千人口民政机构床位数为4张左右，而西部地区仅为2.61张。这些公共服务指标和公共产品资源差异背后的逻辑，是区域间经济发展水平差异和地方政府财力差异所导致的财权与事权不匹配所造成的扭曲。

南北差异。进入21世纪后，南北差异越发成为我国区域发展格局的一个新的差异趋势。值得注意的是，新中国成立后以东北工业区为核心构建起的第二产业经济带，带动了北方经济带和城市群的发展，因此，在较长的一段时间内，北方地区的人均GDP一直是高于南方地区的，这一现状直到2015年以后才伴随着产业转移而被打破。在2010-2021年间，北方地区的经济占全国总量从42.8%快速下降至35.2%，南北经济总量差距从14.4个百分点迅速扩大至29.6个百分点，截止到2020年，我国南方地区的人均GDP达到7.8万元，比北方高1.3万元，人均GDP差距从0.97扩大为1.27倍。

根据樊杰等（2019）对我国区域经济格局的研究，我国的经济带可以大致划分为四个区域：即“京津冀、长三角、珠三角、成渝”四大经济带，四大经济区域的地缘边际合围形成了菱形区域，该区域内的人口总量和国民生产总值几乎占到了我国的80%。在此空间分布的基础上，北方京津冀经济带的经济表现和带动效应总体低于南方长三角和珠三角经济带。一方面，京津冀经济带的国民生产总值占北方地区的22%；而长三角城市群、珠三角两大经济带国民生产总值占南方地区的48%。另一方面，京津冀经济带在2010-2020年间的平均经济增长率约为6%-7%，长三角城市群、珠三角经济带的同期增长率均高于9%。更重要的是，南北经济带的人均GDP差距也呈现出扩大态势，在2000年间，京津冀与长三角经济带的人均GDP差距仅为4500元，与珠三角经济带差距仅为1.3万元，但截至2020年，这两项数据已经激增到5.2万元和6.2万元。与珠三角和长三角城市群相比，京津冀经济带没有将其强力的政策优势和人口要素充分发挥，加之近些年东三省经济增速下降和人口大量流出，造成东北老工业区城市经济带发展动能严重不足，在绿色低碳发展的背景下，北方地区先发于传统工业行业的区域普遍处于新旧产业交替的动荡时期。以上种种因素，造成了以长三角、粤港澳大湾区为核心增长极的南方地区发展势头强劲，最终呈现出南增北减、南强北弱的区域发展非均衡态势。

省份差异

与相对宏观层面区域发展不均衡同步显现的，是我国行政省份划分下的发展不均衡现象。从总体发展极差来看，我国各省GDP规模的最大值与最小值比值自改革开放后的40倍，上升到1995年的100倍之多并达到峰值，随后逐渐收敛至2020年的58倍左右。

从省级经济体的规模来看，东部省份的经济规模显著高于其他区域的省份，且省份差异越发扩大，2020年我国省域GDP的总额数据显示，仅广东和江苏两大省份的GDP总额就超过了20万亿元，而同期的甘肃、海南、宁夏、青海、西藏等五省区GDP总额不足1万亿元。另一方面，从2020年各省人均GDP数据来看，2020年东部地区各省人均GDP均值超过10万元，是中部省份的1.7倍，西部省份的1.8倍；其中，北京、上海两个直辖市遥遥领先，2020年人均GDP均超过15万元，而河北、贵州、广西、黑龙江、甘肃等五省区人均GDP低于5万元。

另一个值得注意的数据是，各个省份内的收入差异倍数。如表2所示，2020年我国各省份内人均收入最高和最低的地级市，其收入差距最高有3倍之多，且平均收入差距约为2倍，这意味着即使是在产业和经济发展具有相当协同和整体性的省内，发展不平衡所带来的收入差距仍然较大，伴随着以城市为微观单位的经济体越发成为经济发展的主要支柱，实现城市与城市间的要素流动同样是克服区域发展不均衡的重要任务。

城乡差异

区域间发展不均衡的另一个主要表现，是城乡二元制带来的居民收入差异。数据表明，2020年我国城镇居民人均可支配收入约为4.3万元，是农村地区居民可支配收入1.7万元的2.5倍之多，在西部地区，这一比率达到了近2.7倍。因此，实现共同富裕、实现包容性增长，需缩小城镇居民与农村居民的收入差距。

我国是一个农业大国，相关数据表明，截止到2022年，我国第一产业的就业人口接近总人口的1/4，却只产生了不到8%的经济贡献，与之同步的是农村居民可支配收入显著低于城镇居民可支配收入，在考虑CPI和货币购买力水平后，这一现象依然存在，农村转移人口、农业转移人口的市民化程度也相对比较低。当前阶段，我国城乡差异可以大致概括为三方面：生产活动、生产要素流通和公共服务差异。

第一，在生产活动方面，农村地区以第一产业为主要的经济支柱，但“传统小农经济”的从业人员仍然占到了我国第一产业从业人员的90%以上，零散的产业分布未能形成规模化的现代生产模式，一方面体现在生产效率较低，另一方面未能形成规模化和机械化的生产组织形式，导致农产品的附加价值停留在较为原始的阶段，造成我国的农产品价格竞争力偏弱，往往无法在国际市场上形成强势的竞争地位。

第二，在要素流通方面，受制于城乡二元制的社会结构以及第一产业劳动力过剩的现状，农村地区的土地和资本要素流动速率较为缓慢，资本要素很少会自主向农村地区倾斜，且出现了劳动力要素大量向城镇地区倾斜的现象。此外，产业信息和政策要素在城市与农村地区的落地执行也存在巨大差异，政策落地难，信息传达迟的现象反过来加深了农村地区的要素流入壁垒，造成城乡生产要素的互通缓慢，且交易成本无法被根本消除。

第三，在公共服务和公共产品提供方面，城乡公共服务均等化的问题一直存在，各项公共设施基本上都呈现出以“城市—县城—乡镇—乡驻地—村庄”梯度递减的显著特征。农村地区在生活基础设施、教育、医疗、环境和养老服务等方面与城市存在显著差距。以教育为例，2015-2018年，全国乡村小学、初高中的数量分别下降了2.3%和1.5%，而这一数据在城镇地区则上升了3.1%和2.8%。这背后隐含的一个事实是，乡村地区的公共服务和公共产品几乎无法通过市场自发调节实现最优的均衡，现实情况是，一部分农村地区都会陷入“公共产品不足—生产要素流出—经济发展缓慢—公共产品资金池不足”的恶性循环中。

实现均衡发展的措施建议

习近平总书记强调：“全体人民共同富裕是中国式现代化的本质特征，区域协调发展是实现共同富裕的必然要求。”共同富裕意味着在一经济体内的普遍增长与繁荣，是全体人民的富裕，是区域经济的普遍增长，更是城乡经济的共同发展。实现共同富裕，并不是绝对的“平均主义”，而是在实现权利平等、信息对称、机会普及的制度环境基础上，能使得每一个公民参与到社会生产和共建共享的发展模式中，进而达到个体物质生活质量改进与社会发展的有机结合。进一步而言，不同区域的国民物质生活条件往往和这一区域的宏观经济发展水平直接挂钩，发展水平高的地区，国民收入相对较高，生活普遍富裕；而发展水平低的地区，国民收入相对较低，富裕程度也较低。因此，共同富裕不仅表现为居民收入差距的缩小，也表现为地区之间和城乡之间发展差距的缩小，是区域的普遍繁荣，而不是个别地区或少数地区的局部繁荣，也不是只有城市的繁荣，由此可见，推动不同区域均衡协调发展是走向共同富裕的重要路径。

第一，缩小收入差距。2021年1月28日，中共中央政治局就做好“十四五”时期我国发展开好局、起好步的重点工作进行第二十七次集体学习中，习近平总书记指出，党的十九届五中全会向着更远的目标谋划共同富裕，提出了“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”的目标。实现共同富裕，其根本要义在于“以改革创新作为发展的根本动力，以解决地区差距、城乡差距、收入差距问题为主攻方向”。整体来看，缩小地区差距和城乡差距，最终是为了实现收入差距的缩小，在实现共同富裕这一长期、艰巨的系统性工程中，要牢牢把握住改善收入差距这一核心政策目标，并以此为出发点制定各项长短期政策。

第二，加速提升城乡地区要素流通。通过加快生产要素流动解决城乡发展不平衡，从土地、资本、劳动力、信息技术等要素入手，以政策为推动力，助力生产要素畅通流动，助力乡村振兴。建立健全土地流转制度，完善乡村土地承包三权分置制度，在保证土地集体所有权的基础上，维护土地正常的经营权流转，规范耕地“非农化”问题，适度放宽对宅基地的使用管制。推动集体经营性用地的市场化发展，在符合土地用途管制的前提下，适当放宽农村集体经营性建设用地入市标准，最大程度提升乡村土地的实际利用率。深化户籍制度改革和公积金改革，吸引人才到东部地区来，同时在保护乡村经济社会活动的基础上，逐步提升农业人口向其他产业的转移。通过财政政策支持，完善农村地区各项公共服务和公共产品提供，尤其是乡村普惠金融和信用环境建设，加大金融服务供给，加快完善农业保险制度，推动政策性保险扩面、增品、提标，降低农户生产经营风险，设立城乡融合发展基金等。

第三，充分利用积极财政政策，发挥转移支付的作用。国家财政的转移支付在解决共同富裕、实现包容性增长方面具有很大的作用，当前财政政策仍有巨大的实施空间，可以采取更为积极的政策，尤其是用好财政转移支付这项制度性工具。转移支付会通过充实地方财政资金库的形式间接带动政府的投资水平，通过加大地区经济总供给水平带动经开区发展，转移支付也可以通过优化地方政府公共支出结构改善经济发展质量，实现高质量增长。其中，纵向财政转移支付可以通过财政补贴的形式直接有效地减少贫困，横向转移支付通过对口支援的形式达成对发展不充分地区的财政帮扶。

当前，我国的纵向转移支付已经逐渐趋于完善，而与之相比，横向转移支付具有更精准的政策投放，相对的投资回报率较高，然而当前我国横向转移支付的规模显著小于纵向转移支付，且政策过程缺乏有效激励，依赖上级政府的行政干预，应加强地方政府之间的政策制定合作，在横向转移支付的政策制定过程中加强地方政府的介入，保证政策的科学性和效率。此外，还应完善省以下转移支付制度，规范省以下地方财政支出。在预算制度的统筹规划下，通过省以下转移支付改善县域经济体普遍的财权事权不统一，弥补财政缺口，进一步落实基层财政事权与支出责任的相对统一，实现高质量、可持续发展。

（作者为北京大学政府管理学院教授、博导，三亚学院兼职教授）

【参考文献】

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⑤张守营：《缩小城乡差距 农业人口市民化 财政政策更积极》，《中国经济导报》。2022年第6期。

⑥刘学良、续继、宋炳妮：《中国区域发展不平衡的历史动态、表现和成因——东西差距和南北差距的视角》，《产业经济评论》，2022年第2期。

⑦樊杰、赵浩、郭锐：《我国区域发展差距变化的新趋势与应对策略》，《经济地理》，2022年第42期。

⑧杨晓军、陈浩：《中国城乡基本公共服务均等化的区域差异及收敛性》，《数量经济技术经济研究》，2020年第37期。

责编/李一丹 美编/李祥峰

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