新一轮省级机构改革的功能优化和鲜明特征

【中图分类号】D630 【文献标识码】A

2023年2月，中国共产党第二十届中央委员会第二次全体会议审议通过了《党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》）。新一轮机构改革拉开帷幕，总方向是坚持党的集中统一领导，推进国家治理体系和治理能力现代化；总目标是通过改革，使党和政府的机构设置更加科学，职能配置更加优化，体制机制更加完善高效。《方案》明确提出，地方层面的改革任务力争在2024年底前完成。新一轮省级机构改革具有鲜明价值指向，有力推动了功能优化。

承上启下推进功能优化：省级机构改革的进展

2023年底以来，新一轮地方机构改革启动并加速推进。目前至少已有江西、北京、重庆、天津、湖南、贵州、上海、河北、甘肃、云南、江苏、青海、陕西、广西、福建、四川、湖北、海南、广东、宁夏、河南、山东、山西、浙江、辽宁、安徽等省份召开会议部署、动员机构改革工作。随后省级党委社会工作部、数据局、金融委和金融管理局等一批机构密集亮相。地方乡村振兴局、外国专家局、知识产权局也在划转。贵州省明确提出省级机构改革在2024年1月底前基本落实到位、市县两级机构改革在2024年7月底前基本完成。目前省级机构改革的推进情况如下：

统一组建地方党委社会工作部门。长期以来，社会工作领域党政机构职责交叉重叠、多头管理、权责脱节问题较为突出。同时存在党组织和群团组织下沉程度不同、个体工商户与小企业未纳入工商联联系对象、某些两新组织党的基层组织不完善、新就业群体缺乏组织等问题。人民信访工作需要加强和改进，基层治理平台需完善，城乡社区治理体系需健全，共建共治共享的社会治理制度需健全。这次机构改革会针对性解决这些问题。过去北京、上海、广东等已有设立党委社会工作委员会的尝试。实践证明有利于加强党对社会工作统一领导，统筹协调社会领域工作形成合力。这次新设立的地方党委社会工作部机构设置和职能配置与中央社会工作部基本对应。已设置地方社工委的省市由新组建的社会工作部承担党委社会建设决策议事协调办事职责，相应增加社会建设总体规划、统筹协调、督促落实或统筹社区治理人财物资源等特色职能。

明晰中央与地方金融监管事权职权责任。本轮金融机构改革力度很大，一方面，数字技术和金融创新使现代金融体系日趋复杂，给金融监管带来很大挑战；另一方面，长期以来中央金融管理部门地方派出机构与地方金融监管机构职责边界不清、权责失衡。此次地方金融管理机构职能改革主要是：金融党建、地方金融组织监管，以及打击非法金融活动，防范金融风险。建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，保留地方金融监管机构但剥离其金融发展职能。这有利于提高依法履职的独立性，解决地方金融发展与监管职能冲突问题，使央地金融职责定位与划分更为清晰。加强地方党委对金融机构的领导方面上海提供了有益经验。截至2024年2月初，已有二十多个省份金融监督管理局更名为地方金融管理局。大多数省份三块牌子并列，即省级党委金融委员会办公室、省级党委金融工作委员会、省级地方金融管理局。大多数省份金融管理局局长由原金融监管局局长担任。他们大多同时担任省级党委金融委员会办公室常务副主任、金融工作委员会常务副书记。部分省份金融管理局局长担任省委金融委员会办公室主任、金融工作委员会书记，如贵州、甘肃、云南等省。省级党委金融办主任、金融工作委员会书记通常由省级党委常委、政府常务副职担任。

结合实际优化省级科技部门机构设置和职能配置。中央和省级政府主要履行战略规划、体制改革、政策法规、统筹协调等宏观管理职责，市县政府主要履行科技具体管理职责。科技部职能重塑方案将国家知识产权局调整为国务院直属机构，缩短了纵向管理链条，加强了横向协同联动，整体提升了管理效能。地方知识产权局在本轮机构改革中也不同程度得到优化和加强。如江苏省知识产权局调整为省政府直属机构。山西省委将组建科技委员会，加强对科技工作的领导统筹。另外，《方案》将国务院科技部负责引进国外智力的工作职责划入人力资源和社会保障部。对标中央，吉林省外国专家局由省科技厅转隶至省人力资源和社会保障厅，青海省人力资源和社会保障厅加挂省外国专家局牌子，广西壮族自治区人力资源和社会保障厅也加挂了外国专家局牌子。

省、市、县级乡村振兴机构职责划入同级农业农村部门。过去在实际运行中，各地乡村振兴机构和农业农村部门职责交叉重叠问题较为突出，一些地方两部门规格相同，工作统筹协调难度大。这次各地按照《方案》要求不再保留单设的乡村振兴局，其职责划入同级农业农村部门。乡村振兴任务较重的地区在农业农村部门加挂乡村振兴局牌子保持政策延续性。省级农业农村部门以宏观管理职责为主，统筹实施乡村振兴战略，拟定省级层面相关工作制度和政策以及全省乡村振兴中长期规划和年度规划并指导督促落实。市县农业农村部门承担乡村振兴具体管理职责，推动防止返贫监测和帮扶、参与财政专项补助资金分配、加强扶贫项目管理等重点工作落地落实。如山西省乡村振兴局划回农业农村厅，内蒙古自治区农牧厅加挂乡村振兴局牌子。这将进一步理顺工作机制、优化职责，汇聚各方力量全面推进乡村振兴。

优化地方机构编制资源配置。精兵简政一直是历次机构改革的目标。由于历史原因，我国地方机构存量编制资源固化问题较为突出，不同领域、地区、层级间编制资源配置存在结构性矛盾，“无编可用”和“长期空编”同时存在。某些部门行政编制和事业编制人员“混编混岗”现象较为普遍。一些地区和领域使用财政预算的编外用人规模过大增速过快，缺乏统一管控机制。新一轮地方机构改革将优化编制资源配置，严控总量、统筹使用、有减有增、动态平衡、保证重点、服务发展，体现“瘦身”和“健身”相结合。动态收回的编制用于加强重点领域和工作。清理使用参公管理事业编制人员、明晰混编混岗人员职责，解决长期违规借调下级单位工作人员等问题。跨层次跨部门统筹使用编制资源，将更多编制资源下沉到地方治理一线，加大地方民生事业、社会工作和基层治理编制保障力度。盘活事业单位编制资源，如安徽省的“编制周转池”做法。目前各省机构改革均包括调整优化重点领域机构设置和职责配置、深化行政执法体制改革、调整完善乡镇（街道）机构设置和体制、落实编制和议事协调机构精简等。如山西省总的厅局级机构不增加，同时缩减省、市两级公务员编制，腾出来的编制加强重点地区、领域工作，扩充基层行政、执法力量。河南省要求“严控新设”，减少执法层级，优化执法力量配置，提高行政执法效能。把宝贵的编制资源用在刀刃上、配到关键处。宁夏回族自治区抓住制定“三定”规定关键环节，严控机构编制总量，合理确定人员编制和领导职数。

新一轮省级机构改革的鲜明特征

从目前各省公布的信息可以看出新一轮省级机构改革的四个特点：加强党的集中统一领导、突出问题导向、规定动作与自选动作相结合、围绕职能效能推进治理现代化。

特点一：加强党的集中统一领导，形成党总揽全局、协调各方的领导体系。新一轮机构改革进一步强化了党的集中统一领导体制。省级机构改革也体现了这一点，自觉在大局下思考、在大局下行动。各省均强调把坚持和加强党的全面领导作为统领性逻辑。如浙江省提出全省切实把思想和行动统一到党中央决策部署上来。湖南省委指出“本轮机构改革是坚持和加强党的全面领导的制度安排，是解决深层次体制机制问题的重要举措”。江苏省委指出机构改革要“把加强党的全面领导作为主题主线”。在坚持党的领导的同时实现党政联动。党政分工不分家，在机构改革中不断探索党政联动的新理念和新机制。

特点二：突出问题导向，在整体部署中突出重点。省级机构改革侧重转变职能、理顺关系、优化配置，具有明显问题导向。各省推进机构改革均鲜明体现“问题导向”，更加突出重点问题、聚焦难点问题。山东省紧紧围绕统筹发展和安全、发展新质生产力、打造乡村振兴齐鲁样板、增进民生福祉、精简规范议事协调机构、推进严格规范文明执法、完善基层治理、落实编制精减要求抓改革。广东省聚焦推动高质量发展，优化调整科技管理、社会工作、政务服务和数据管理、“三农”工作等重点领域，深入推进赋权强镇和强镇赋权，建立与事权相衔接的保障机制，深化乡镇（街道）统一指挥协调工作平台建设。辽宁省调整优化金融、科技、社会、数据等重点领域的机构设置和职能配置。着力深化行政执法体制改革，加强市、县重点领域、重点工作和基层人员力量。重庆市积极推进大部门制改革，破解基层管理难点难题。构建议事协调机构从准入到退出全生命周期闭环管理体系。聚焦城市治理模式创新、治理方式重塑、治理体系重构，提升城市微观治理“一体化”水平。北京市把深化机构改革作为破解超大城市治理难题的机遇，健全基层治理体系，更好解决城市治理难题和群众急难愁盼问题；为基层扩权赋能减负，让基层把更多时间精力放在抓落实上。可见本轮改革中，基层治理责任大权力小资源少、事情多能力弱的问题引起了高度重视。

特点三：基本精神和做法与中央相呼应，规定动作与自选动作相结合。各省对照中央机构改革架构推进设立省级对应机构。如社会工作部、数据局、科技委、金融委等。各省在规定动作之外又结合实际采取了自选动作。我国5级党政机构的职能和任务不同，各地情况千差万别。地方各层级机构设置和职能调整不可能简单整齐划一。如科技体制改革，省、市、县不一定完全与中央层面对口设置。因为科技创新资源和活动的聚集程度、研发投入强度存在差异。科技资源较少的省份就不一定单设省级党委科技委。金融监管、数据管理、农业农村等机构也需要根据地方实际选择强化、不设置或简化。各省级数据管理机构名称相近，但规格、职能各有千秋。多数省份该机构名称与国家数据局一致，内蒙古、河北、广东等省份将“政务服务”嵌入机构名称，强调数据服务政务管理。各省数据管理机构的规格、级别也不尽相同，有的是正厅级，有的是副厅级。有的是市政府组成部门（如上海市），有的是政府直属机构或部门管理机构。这呼应了《方案》“省级政府数据管理机构结合实际组建”的要求。各省社会工作部门以原省级信访局局长担任同级社会工作部副部长的较多，但在部长人员安排上不尽相同。江苏省由原政府副秘书长、省信访局局长任部长。广东由原揭阳市政协主席任部长。贵州由原省委副秘书长、省生态移民局局长、党组书记任部长。北京市由原市委组织部副部长担任部长。四川省由省委常委、政法委书记兼任，这是首个由省级党委常委兼任该职务的案例。

部门设置也有“自选动作”。习近平同志在浙江工作期间，明确提出海洋是浙江未来发展的潜力所在、优势所在、希望所在。浙江省在这次机构改革中专门组建了海洋经济发展厅，促进“海洋经济发展联动聚合”。省文化和旅游厅也变更为浙江省文化广电和旅游厅。上海市在金融领域保留特色鲜明的金融工作党委，除三个党政机构外还加挂上海市推进国际金融中心建设办公室牌子，显示上海建设国际金融中心的重要性。新一轮区域竞争正由拼资源转向比信用、比服务。为此山西省成立了民营经济发展局，全面开展市场主体倍增、市场主体提升活动。天津市成立了投资促进局，统筹推动全市招商引资、产业促进。福建省委港澳办、福建省政府港澳办、福建省招商局也正式揭牌。这些自选动作充分体现了各地特色。

特点四：聚焦核心职能、特定职能、协调效能以人民为中心推进社会治理现代化。我国已经基本建立了与社会主义市场经济相适应的大部门体制，职责交叉、政出多门的管理痼疾得到有效解决。但同时，一些重要部门由于管理职责繁杂导致核心职能履行不到位。这次机构改革对一些大部门调整改革，突出核心职能，剥离非核心职能，是对大部制的完善。本轮机构改革志在全面提高国家治理能力和治理水平，国家治理现代化步伐明显加快。各地机构改革推进机构职责优化协同高效。优化就是机构职能优化配置，同类事项原则上由一个部门统筹负责，防止责任不明推诿扯皮。协同就是加强相关部门配合联动，职能有机统一。高效就是提升体制机制运行效能，机构履职到位通畅。同时强化特定职能，如将信访工作、知识产权保护摆在更突出的位置。

省级机构改革过程中需要注意的问题

省级机构改革需要“顶天立地”，既强化顶层设计又脚踏实地。注意避免投机性“借机洗牌”、机械性“比着葫芦画瓢”、消极性“换汤不换药”倾向。

机构改革时期要重点防范用人腐败。机构改革最关键是两件事：一是机构本身设置和功能定位的合理；二是选拔合适人员安排在关键位置。这两方面任何一个出现问题，机构改革成效都会打折扣甚至失败。最需警惕的是用人腐败。这种腐败就像木桶的短板，导致“劣币驱逐良币”、好事变成坏事，对党和国家事业造成根本性侵蚀。机构改革的关键在人，人的关键在干部，干部的关键在人事制度。高质量发展需要高质量机构，高质量机构的内核是高质量的机制，有高质量的制度才能产生高质量的干部。所以改革过程中需要体现法治，严肃政治纪律政治规矩，严格执行组织纪律、机构编制纪律、干部人事纪律、财经纪律和保密纪律。防止出现“任人唯亲”“夹带私货”的问题。引导广大干部顾大局、守规矩，正确对待机构调整和个人进退留转，以实际行动支持改革，确保机构改革风清气正。

转变政府职能实现有为政府配合有效市场。避免将新型举国体制理解为以行政命令配置资源。政府部门不宜替代市场主体选择发展路线，避免因政府过度干预导致资源浪费和管理僵化，防止出现以创新为幌子的权力与资本勾结腐败问题。通过机构改革进一步转变政府职能，探索制定政府行为正面清单和负面清单，为科研机构和市场主体营造有利于创新发展的生态环境。在关键领域建立高层级决策议事协调机构，统筹跨领域、跨部门资源配置。构建科学合理的评价激励机制和监管机制。

打造高素质专业化的干部队伍。本次机构改革所涉金融管理、知识产权、数据管理等领域需要大批专业化人才。但目前公务员待遇标准对中高级人才吸引力有待加强。打造高素质专业化公务员干部队伍需要深化公务员分类改革，优化专业技术类公务员、聘任制公务员制度设计，增强对高素质专业人才的吸引力。可以尝试建立相对独立的薪酬福利体系、考核奖惩体系、教育培训体系。打通专业技术类公务员、聘任制公务员与综合管理类公务员交流任职通道，培养选拔更多具备专业素养的领导干部。

省级机构改革凸显的是国家中观层面的设计部署，发挥着承上启下的作用，是加强社会治理整体性、系统性、统筹性的战略支点。未来阶段省级机构改革需要增强思想自觉、政治自觉、行动自觉，加大统的力度、坚持稳的基调、做好人的工作、执行严的纪律、做到于法有据，有组织、有步骤、有纪律推进机构改革组织实施工作，正确处理统和分、大和小、局部和全局的关系，在党、国家和人民事业的伟大实践进程中圆满完成这一重大任务。

（作者为上海交通大学马克思主义学院教授、博导）

【注：本文系国家社科基金项目“世界变局下强化中国精神生产机制研究”（项目编号：20BKS151）和国家社科基金重大项目“改革开放以来中国发展道路的政治经济学理论创新与历史经验研究”（项目编号：20&ZD052）的子课题阶段性成果】

【参考文献】

①《中共中央 国务院印发〈党和国家机构改革方案〉》，《人民日报》，2023年3月17日。