法治是中国式现代化的重要保障（2）

二、党的二十届三中全会《决定》中“法”字的分布特征及其意义

《决定》对法治领域的改革作了全面和系统的规定，特别是明确提出“法治是中国式现代化的重要保障”，将法治和中国式现代化紧密联系在了一起。那么，怎样全面系统理解《决定》关于全面依法治国和法治建设，特别是法治领域改革的一系列规定？怎样在宏观上有效地把握？《决定》第九部分是“完善中国特色社会主义法治体系”，那么学习贯彻落实《决定》关于法治领域的改革，只看《决定》的第九部分就可以吗？这是不行的。因为在《决定》中，并不是只有第九部分涉及法治领域的改革，并且一些部分关于法治领域的改革讲得还比较细。因此，对于党的二十届三中全会关于法治领域改革的规定，一方面，我们要认真学习《决定》第九部分的各项规定；另一方面，我们也要看“法”字在《决定》中的分布特征及其意义，从而把握法治是如何融入各领域体制机制改革的。这样才能真正从宏观上有效把握《决定》对全面依法治国、法治建设和法治领域改革的政策走向和政策底蕴。

《决定》中共有135个“法”字。其中，5个“法”字的组词是“法宝”“做法”“办法”，包括“改革开放是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝”；“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法”；“优化总部和分支机构统计办法”；“探索建立自愿有偿退出的办法”；“丰富防治新型腐败和隐性腐败的有效办法”。这5个“法”字在语义上并不是“行为规则”意义上的“法”。

因此，我们重点研究《决定》中的130个“法”字。在130个“法”字中，69个“法”字在第九部分，61个“法”字在其他部分。也就是说，“法”字在《决定》中的分布比较广泛，并与各个领域相结合，这也充分反映了《决定》对全面依法治国各方面的要求。

（一）《决定》第九部分“完善中国特色社会主义法治体系”的主要规定

《决定》在第九部分“完善中国特色社会主义法治体系”中首先提出了总体要求。法治是中国式现代化的重要保障。必须全面贯彻实施宪法，维护宪法权威，协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革，健全法律面前人人平等保障机制，弘扬社会主义法治精神，维护社会公平正义，全面推进国家各方面工作法治化。在此基础上，《决定》从五个方面阐释了我们怎样深化、推动法治各个领域的改革。

1.深化立法领域改革

《决定》指出，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，健全保证宪法全面实施制度体系，建立宪法实施情况报告制度。党的十五大报告提出，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。2011年3月，十一届全国人大四次会议宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。那么，在中国特色社会主义法律体系已经形成后，还要保障各种法律之间相互协调、有机统一，这就需要以宪法为核心，因为宪法是国家的根本法。党的二十大报告明确指出，要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”，《决定》对此再次进行了强调。

《决定》指出，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。这也是立法领域改革的一个重要举措。

《决定》指出，统筹立改废释纂，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，完善合宪性审查、备案审查制度，提高立法质量。探索区域协同立法。

立，就是以前没有，现在新制定一个，解决立法的空白问题。

改，就是这个法律是有的，但它已经不符合实践的要求，不符合改革开放的要求，因此要对其修改完善。它包括个别修改、局部修改、全面修改，就是要通过修改使原有法律在不废止的情况下更好地适应社会发展的要求。

废，就是废止已经不适合改革开放要求和社会主义现代化建设要求的法律。当然，有时并不是说它的内容就没用了，而是要解决立法技术上的问题。比如，1993年通过的《中华人民共和国国家安全法》，主要是规定国家安全机关履行的职责特别是反间谍工作方面的职责。2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次全体会议上提出总体国家安全观。维护国家安全，人人有责。在这种背景下，1993年通过的《国家安全法》主要规定的是国家安全机关履行的职责，名字与内容就显得不相称。《中华人民共和国反间谍法》于2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过。国家主席习近平签署第16号主席令予以公布。反间谍法自公布之日起施行。1993年2月22日通过的《中华人民共和国国家安全法》同时废止。2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《中华人民共和国国家安全法》。新的国家安全法，它的名字与内容完全是相符的。

释，就是解释。法律在制定后，有的规定是需要立法机关进行解释的，这样才能在实践中有效实施。在推进立法领域改革的过程中，要重点发挥“释”的作用。

纂，是对某一领域相互关联的法律进行整合、修改、补充，使之形成一个有机整体。比如，《中华人民共和国民法典》的编纂。目前，生态环境法典编纂工作正在推进。法典编纂是一个重要方式，它能提高立法质量，使我们既重视立法，又重视法律规范之间内在的逻辑联系，便于执法机关、司法机关快速查明法律规范本身的含义。

《决定》指出，健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的第一部分是“坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系”，这部分提出“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”。虽然党内法规与国家法律有所区别，但二者之间是要协调统一的，因此就要健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制。

《决定》指出，建设全国统一的法律法规和规范性文件信息平台。这也是为了便于我们查找相关的法律法规和规范性文件。

在立法、执法、司法、守法和法律服务、法治人才培养中，立法是源头。深化立法领域改革，一方面可以更好地推动执法、司法、守法等环节的改革；另一方面，立法领域改革的成果也能够为执法、司法、守法和法律服务、法治人才培养提供依据。

2.深入推进依法行政

《决定》指出，推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，促进政务服务标准化、规范化、便利化，完善覆盖全国的一体化在线政务服务平台。完善重大决策、规范性文件合法性审查机制。加强政府立法审查。深化行政执法体制改革，完善基层综合执法体制机制，健全行政执法监督体制机制。完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度，推动行政执法标准跨区域衔接。完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度。也就是说，刑事处罚对当事人的处罚效果和严厉程度不能低于行政处罚。刑事处罚比行政处罚严厉。

《决定》指出，健全行政复议体制机制。完善行政裁决制度。完善垂直管理体制和地方分级管理体制，健全垂直管理机构和地方协作配合机制。稳妥推进人口小县机构优化。深化开发区管理制度改革。优化事业单位结构布局，强化公益性。

3.健全公正执法司法体制机制

《决定》指出，健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行。深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制，强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全过程监督。完善执法司法救济保护制度，完善国家赔偿制度。深化和规范司法公开，落实和完善司法责任制。规范专门法院设置。深化行政案件级别管辖、集中管辖、异地管辖改革。构建协同高效的警务体制机制，推进地方公安机关机构编制管理改革，继续推进民航公安机关和海关缉私部门管理体制改革。规范警务辅助人员管理制度。

《决定》指出，坚持正确人权观，加强人权执法司法保障，完善事前审查、事中监督、事后纠正等工作机制，完善涉及公民人身权利强制措施以及查封、扣押、冻结等强制措施的制度，依法查处利用职权徇私枉法、非法拘禁、刑讯逼供等犯罪行为。推进刑事案件律师辩护全覆盖。建立轻微犯罪记录封存制度。

4.完善推进法治社会建设机制

《决定》指出，健全覆盖城乡的公共法律服务体系，深化律师制度、公证体制、仲裁制度、调解制度、司法鉴定管理体制改革。改进法治宣传教育，完善以实践为导向的法学院校教育培养机制。加强和改进未成年人权益保护，强化未成年人犯罪预防和治理，制定专门矫治教育规定。

5.加强涉外法治建设

《决定》指出，建立一体推进涉外立法、执法、司法、守法和法律服务、法治人才培养的工作机制。完善涉外法律法规体系和法治实施体系，深化执法司法国际合作。完善涉外民事法律关系中当事人依法约定管辖、选择适用域外法等司法审判制度。健全国际商事仲裁和调解制度，培育国际一流仲裁机构、律师事务所。积极参与国际规则制定。

《决定》的第九个部分有69个“法”字，这也说明这部分是全面阐释法治领域改革的主要部分。

（二）《决定》中以“法”字组词的法律术语分布状态及意义

我们从宏观上、整体上来看130个“法”字在《决定》中的十五个部分的分布情况，同时结合《决定》第九部分，这样我们能够看到《决定》关于全面依法治国的制度设计的底层逻辑。

1.《决定》中的“法”字与具体的法的名称结合

《决定》中有7个“法”字是与具体的法的名称结合在一起的，形成了“法”+“调整对象”的“法治”形态，是具体的法治思维方式在《决定》中的生动体现，分别为：民族团结进步促进法、民营经济促进法、金融法、生态环境法典、监督法、监察法、反跨境腐败法。这说明《决定》对于法治建设不只是讲政策要求和原则，还规定了具体的立法任务，把制定和完善具体的法律作为法治领域改革的重要举措。

制定民族团结进步促进法。《决定》在第八部分“健全全过程人民民主制度体系”中强调，制定民族团结进步促进法，健全铸牢中华民族共同体意识制度机制，增强中华民族凝聚力。

制定民营经济促进法。《决定》在第二部分“构建高水平社会主义市场经济体制”中强调，制定民营经济促进法。深入破除市场准入壁垒，推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放，完善民营企业参与国家重大项目建设长效机制。支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术攻关任务，向民营企业进一步开放国家重大科研基础设施。完善民营企业融资支持政策制度，破解融资难、融资贵问题。健全涉企收费长效监管和拖欠企业账款清偿法律法规体系。加快建立民营企业信用状况综合评价体系，健全民营中小企业增信制度。支持引导民营企业完善治理结构和管理制度，加强企业合规建设和廉洁风险防控。加强事中事后监管，规范涉民营企业行政检查。

制定金融法。《决定》在第五部分“健全宏观经济治理体系”中强调，完善金融监管体系，依法将所有金融活动纳入监管，强化监管责任和问责制度，加强中央和地方监管协同。建设安全高效的金融基础设施，统一金融市场登记托管、结算清算规则制度，建立风险早期纠正硬约束制度，筑牢有效防控系统性风险的金融稳定保障体系。健全金融消费者保护和打击非法金融活动机制，构建产业资本和金融资本“防火墙”。推动金融高水平开放，稳慎扎实推进人民币国际化，发展人民币离岸市场。稳妥推进数字人民币研发和应用。加快建设上海国际金融中心。

编纂生态环境法典。当前，在生态文明建设领域，有关环境和生态方面我们制定了很多法律，这些法律虽然构成了一个体系，但也存在一些问题，比如很多环境领域的相关法律反而管不住生态环境问题。《决定》在第十二部分“深化生态文明体制改革”中强调，实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度，健全生态环境监测和评价制度。建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。健全自然资源资产产权制度和管理制度体系，完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，建立生态环境保护、自然资源保护利用和资产保值增值等责任考核监督制度。完善国家生态安全工作协调机制。编纂生态环境法典。

完善监督法。《决定》在第八部分“健全全过程人民民主制度体系”中强调，坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度。健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度，完善监督法及其实施机制，强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督。健全人大议事规则和论证、评估、评议、听证制度。丰富人大代表联系人民群众的内容和形式。健全吸纳民意、汇集民智工作机制。发挥工会、共青团、妇联等群团组织联系服务群众的桥梁纽带作用。

修改监察法，出台反跨境腐败法。《决定》在第十五部分“提高党对进一步全面深化改革、推进中国式现代化的领导水平”中强调，推进反腐败国家立法，修改监察法，出台反跨境腐败法。2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国监察法》。实践证明，监察法的出台为我国反腐败工作奠定了法律基础。当前，监察法的运行总体状况良好，但也存在一些细节问题。此外，一些具体的监察制度还需要通过立法的方式加以确认。因此，《决定》提出修改监察法。在跨境反腐败上，以前没有相关的制度，因此《决定》明确提出出台反跨境腐败法。

2.《决定》对宪法、法律、法规、党内法规、国际规则提出了进一步完善的要求

其一，关于宪法。《决定》在第九部分“完善中国特色社会主义法治体系”中指出，“必须全面贯彻实施宪法，维护宪法权威”，“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，健全保证宪法全面实施制度体系，建立宪法实施情况报告制度”。其中，“建立宪法实施情况报告制度”是对完善宪法实施工作的创新。

其二，关于法律。《决定》在第一部分“进一步全面深化改革、推进中国式现代化的重大意义和总体要求”中强调，及时把改革成果上升为法律制度。同时，《决定》还指出，健全涉企收费长效监管和拖欠企业账款清偿法律法规体系，建设全国统一的法律法规和规范性文件信息平台，完善涉外民事法律关系中当事人依法约定管辖、选择适用域外法等司法审判制度，教育引导全社会自觉遵守法律，推进生态环境治理责任体系、监管体系、市场体系、法律法规政策体系建设。

其三，关于法规，主要从行政法规和地方性法规来看。《决定》对法规的完善是以对法规体系的完善为重点的。《决定》指出，规范地方招商引资法规制度，完善中介服务机构法规制度体系，建立可持续的城市更新模式和政策法规，推进生态环境治理责任体系、监管体系、市场体系、法律法规政策体系建设。

其四，关于党内法规。《决定》指出，健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制。建设全国统一的法律法规和规范性文件信息平台。完善党内法规，增强党内法规权威性和执行力。

其五，关于国际规则。《决定》在“加强涉外法治建设”的部分，提出要积极参与国际规则制定。

由此我们可以看到，《决定》对宪法、法律、法规、党内法规、国际规则都给予了高度关注。

（三）《决定》关于立法、执法、司法、守法和法律服务、法治人才培养六个环节的规定

《决定》在加强涉外法治建设方面，提出要建立一体推进涉外立法、执法、司法、守法和法律服务、法治人才培养的工作机制。可以看到，在加强涉外法治建设方面，特别强调了要推进法律服务和法治人才培养。为什么要强调这两点？通过法律服务，可以为海外的中国企业和公民提供领事保护与服务。此外，还可以鼓励中国的法律服务机构特别是律师事务所到国外设立服务机构，为海外的中国企业和公民提供法律服务。因此，法律服务是涉外法治工作的一个重点，它可以弥补执法和司法的不足。同时，也要强化法治人才培养。在国外提供法律服务，既要懂国外的法律，外语也要好，因此法治人才培养也是加强涉外法治建设的一个重要环节。

从立法、执法、司法、守法和法律服务、法治人才培养六个词在《决定》中的分布来看，“立法”出现9次，“执法”和“司法”出现14次，“守法”和“法律服务”出现2次，“法治人才培养”出现1次。由此可见，在这六个环节中，执法、司法这两个词出现的次数最多。那么，能不能说执法、司法就高于立法？不能这样说。通过上述分析我们看到，《决定》中有“法”字与具体的法的名称结合的内容，这些从广义上看也是立法领域的。因此，《决定》对立法、执法、司法三个环节的改革重视程度大致上是相当的。但是，守法与立法、执法、司法不在一个层面。值得注意的是，“法律服务”出现2次，“法治人才培养”出现1次，这就说明它们也是法治工作的重要环节。

其一，从“立法”一词来看，包括加强政府立法审查、探索区域协同立法等，特别是在第九部分“完善中国特色社会主义法治体系”中，明确把“深化立法领域改革”作为重要内容之一。

其二，从“执法”一词来看，包括加强产权执法司法保护、确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行、加强人权执法司法保障、深化执法司法国际合作、深化安全领域国际执法合作、推进执纪执法和刑事司法有机衔接等。

其三，从“司法”一词来看，包括加强产权执法司法保护、加强人权执法司法保障等。司法是人权保障的最后一道屏障，因此司法非常重要。

其四，从“守法”一词来看，包括协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革，建立一体推进涉外立法、执法、司法、守法和法律服务、法治人才培养的工作机制，同时也强调教育引导全社会自觉遵守法律、遵循公序良俗。这说明，在立法、执法、司法、守法各环节改革中，守法也是重要一环。

其五，从“法律服务”一词来看，包括健全覆盖城乡的公共法律服务体系，建立一体推进涉外立法、执法、司法、守法和法律服务、法治人才培养的工作机制。

其六，从“法治人才培养”一词来看，在加强涉外法治建设方面，法治人才培养也是涉外法治工作机制的一个重要部分。

（四）《决定》关于中国特色社会主义法治体系的规定

我们主要从一般性规定、法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系，以及特殊领域法治体系等方面来理解。比如，从一般性规定来看，《决定》的第九部分是“完善中国特色社会主义法治体系”，这说明完善中国特色社会主义法治体系就是《决定》的一个重要制度目标。从法律规范体系来看，《决定》对它的阐释涉及法律体系、法律法规体系、法规政策体系和法规体系，这些体系都可以归纳到法律规范体系中。从法治实施体系来看，《决定》极大地丰富了它的层次和内涵。从法治监督体系来看，《决定》中提到了监管体系、管控体系、防控体系。从法治保障体系来看，《决定》从国家安全法治体系、涉外法治和基层治理体系三个角度丰富了“完善中国特色社会主义法治体系”的领域范围，进一步诠释了完善中国特色社会主义法治体系的内涵。