清代新疆治理中的因俗而治

因俗而治是中国古代边疆治理的典型制度之一，核心是通过尊重边疆地区各民族制度文化习俗，建立相适应的制度，实现国家的统一和边疆的有效治理。纵观中国古代边疆治理史，因俗而治萌芽于西周，发展于汉代，辽代成为制度化名称，清代发展至顶峰，对中国古代边疆治理产生了深远的影响。清朝边疆地区广大、民族众多，因此在边疆治理上广泛地运用因俗而治的政策，其中伯克制、札萨克制与郡县制并行的治理制度，便是因俗而治在清代新疆治理中的生动体现。

因俗而治是清代治理新疆的现实与政治需要。1759年清政府平定大小和卓叛乱，统一天山南北，结束新疆数百年地方割据和战乱频仍的局面，重新将新疆置于中央政府直接治理之下，其地域包括天山南北、阿尔泰山东西以及巴尔喀什湖以东以南地区。之后，清政府通过实行军府制，以强有力的政治、军事和经济措施，控制新疆境内复杂局面。1762年，清廷设总统伊犁等处将军（简称伊犁将军），统辖新疆军政事务，而新疆民政治理则要复杂得多。

新疆自古就是一个多个民族、多种宗教、农牧经济并存的地区。1759年清朝统一天山南北后，新疆这种状况并没有改变。除了生活在当地的维吾尔、哈萨克、布鲁特（今柯尔克孜）、塔吉克、厄鲁特蒙古等民族外，为了保卫和建设新疆，清政府陆续从全国其他地区抽调满、汉、回、察哈尔蒙古、锡伯、索伦（包括达斡尔）等各族军民，携家眷迁居新疆，长期驻防屯田。此外，还组织大量汉族、回族农民到新疆开荒种地，安家落户。进入近代后，新疆又增加乌孜别克、塔塔尔和俄罗斯等族。在宗教信仰方面，哈萨克、回、布鲁特和塔吉克等民族均信仰伊斯兰教，还有信仰佛教以及萨满教、道教等的民族，诸如汉、蒙古、锡伯、满和索伦等。在生产方式上，新疆既有以农业生产为主的民族，也有以畜牧业生产为主的民族，生产生活方式差别较大。为了实现对新疆的有效治理，清政府必须正视多个民族、多种宗教和农牧经济并存的现实，采取因俗而治的政策，在全疆不同地区分别实行不同的治理制度。

伯克制、札萨克制与郡县制并行的治理制度。清朝统一新疆后，在因俗而治政策指导下，清政府根据新疆不同地区民族聚居特点等实际情况，实施伯克制、札萨克制与郡县制并行的治理制度。

清政府在维吾尔族聚居的南疆实行伯克制度。所谓伯克，意思是“首领”或者“统治者”，是对统治阶级上层头目的泛称。清朝统一新疆前，南疆存在各种伯克，管理各地生产、赋税和诉讼等事务。诸如，阿奇木伯克总管一个地区事务，商伯克管理租赋，哈孜伯克管理刑罚，密喇布伯克管理水利，凡此种种多达20余种。清朝平定大小和卓叛乱后，保留了伯克制度，但实行了重大改革，形成一套比较完整的伯克统治制度，汇编为《回疆则例》，颁布施行。其主要内容是：废除伯克世袭，实行政教分离；给各级伯克一定的品级，纳入清政府官制系统；定期分批到北京朝觐；伯克任免升降，三品至五品伯克，由参赞大臣拟定正陪，奏请皇帝补放；六品以下伯克，由各城驻扎大臣咨报参赞大臣补放；大伯克回避本城，小伯克回避本村；伯克根据品级高低可以合法占有一定数量土地（即“养廉地”）和农户（即“燕齐”，又称“养廉户”）；伯克根据职权分工管理本民族中的行政、司法、生产、赋税和宗教等事务，清政府派驻各地大臣一般不进行直接干预。在清朝统治新疆前期，南疆实行伯克制度有利于团结维吾尔族上层，有助于尽快稳定当地政局和发展生产。

清政府在哈密、吐鲁番维吾尔族生活地域实行札萨克制度。所谓札萨克，是蒙古语音译，意为“执政官”。札萨克制度是清朝在统一全国过程中根据八旗制度组织原则，在原有蒙古社会制度基础上建立的一种统治制度，最初主要实行于蒙古各部。清政府在新疆实施札萨克制度始于1698年，当时哈密维吾尔族头人额贝都拉早就派人向清朝朝贡，表示归附清朝，清政府遂对其实行札萨克制度，设管旗章京、参领、佐领和骁骑校各员。乾隆初年，清政府又对归附的吐鲁番地区维吾尔人编旗设官，实行札萨克制度。两地维吾尔族军民在清朝统一天山南北过程中屡立战功，其首领额贝都拉、额敏和卓及其后裔，先后被晋封为贝子、贝勒、郡王和亲王等爵位，并世代承袭“回王”或“维王”的封号。两地维吾尔族农民悉数为其农奴，其耕地全部归回王所有。因此，札萨克制度是较典型的农奴制（牧区则为牧奴制），首领拥有许多政治、经济特权。需要说明的是，清政府对后来归附的哈萨克、土尔扈特蒙古部众也实行该统治制度。各部首领分别被清政府册封汗、王、公等爵位，全权管理本民族事务。

清政府在哈密和吐鲁番维吾尔族生活地域实施札萨克制度，有多方面原因。一是两地归附清朝很早，忠诚效力，甚为清朝所信任。二是乾隆认为两地维吾尔人“风俗与蒙古无异”，历史上哈密、吐鲁番均为察合台汗国属地，又被准噶尔汗国统治过，长期受蒙古文化与制度熏陶，两地历史上的治理制度都经历过蒙古化。三是统一新疆的需要。哈密、吐鲁番地处东疆，地缘上衔接准噶尔部蒙古、青海和硕特蒙古与南疆维吾尔人，在此实施札萨克制度有着争取和分化的意义。在清朝统一新疆过程中，两地回王也的确发挥了重要作用。因此，清政府在哈密、吐鲁番维吾尔族生活地域实施札萨克制度，既有深刻的历史逻辑，也有当时统一新疆的现实需要。

清政府在乌鲁木齐和巴里坤汉族与回族聚居地区实行郡县制度，设置府厅州县管辖。郡县制度，清代又称州县制度，是秦代以后历代中央王朝实行的统治制度。清政府在乌鲁木齐和巴里坤建置州县之初，其体制简陋，仅派驻同知、通判和巡检等辅助性文员管理。随着汉、回等族人口增多，府厅州县建置范围逐渐扩大。1773年，清政府在乌鲁木齐地区设立由陕甘总督（驻兰州）和乌鲁木齐都统双重管辖的镇迪道（全称为“分巡镇迪屯田粮务兵备道”），下辖镇西府、迪化直隶州，涵盖奇台县、宜禾县、阜康县、昌吉县、绥来县等县。此外，在精河、库尔喀喇乌苏、喀喇巴尔噶逊设立粮员。同时，设巴里坤知府，奇台、哈密、辟展均归巴里坤新设知府管辖。

清政府在乌鲁木齐、巴里坤等地实行郡县制也是基于因俗而治。清朝统一新疆后，乌鲁木齐地区是重点开发地区之一，汉族、回族民众集中。这些民众主要从中原地区迁移而来，其文化背景和生产生活方式等均与当时中原地区一致，因此，清政府决定在该地区实行郡县制度进行统治。

因俗而治并不是清代新疆治理的终点。由上可见，清朝统一新疆后，民政治理采取因俗而治原则，分别实施伯克制度、札萨克制度和郡县制度。从清朝统一全国的历史来看，新疆因俗而治与其在边疆地区采取的总方针一致。因俗而治在清朝前期使中央政府高效地将边疆地区纳入统一的新秩序中，既能尽快安抚地方首领，又能快速实现社会稳定，还可以尽快恢复生产。新疆也是如此，各地民政治理很快便成效显著，得以稳定发展近百年。总的来看，以伯克制、札萨克制与郡县制为代表的清代因俗而治制度，在一定程度上缓解了民族矛盾、促进了民族融合，有利于边疆少数民族地区的社会稳定，在巩固和发展统一的多民族国家方面，曾经发挥了重要作用。

然而，从大历史观的视角来看，因俗而治并非清代边疆治理的终点。因俗而治快速实现了边疆地区的统一和稳定，并将其纳入清政府的政治秩序当中，但没有完全解决边疆治理中存在的问题。比如，因俗而治使得清政府的中央权力在边疆受限，容易出现尾大不掉的情况，这直接威胁着边疆地区的长治久安。以伯克制度为例，只管伯克、不治基层，致使清朝在南疆的权力失去根基，官府几乎不知民情，到了被架空的程度。道光后，南疆和卓后裔多次从浩罕潜入，发动暴乱，终至不可收拾，导致阿古柏入侵，清朝因俗而治的体系崩溃。因此，清政府在左宗棠收复新疆后建立行省制，既是边疆治理的必然，也是历史发展的归宿。

（作者系中国社会科学院中国边疆研究所研究员）