贯彻中国籍雇员管理条例 为中国特色外事服务制度提供法治保障

国务院常务会议通过的《外国驻华外交领事机构中国籍雇员管理条例》（以下简称《条例》）已正式公布，将于2026年1月1日起施行。就外国驻华外交领事机构中国籍雇员（以下简称“中国籍雇员”）管理工作制定专门的行政法规，在新中国法制史上还是第一次。《条例》的制定，是贯彻落实习近平法治思想、服务国家外交大局、进一步完善涉外法治体系建设的重大举措，有利于建立公开透明、统一规范的中国籍雇员管理制度。

《条例》的必要性和重要意义

习近平总书记强调，“要坚持统筹推进国内法治和涉外法治。要加快涉外法治工作战略布局，协调推进国内治理和国际治理，更好维护国家主权、安全、发展利益。”中国籍雇员管理是国家外事服务工作的重要组成部分，事关外交工作大局、事关中国与建交国之间的双边关系、事关中国公民合法权益的保护，涉及面广、政策性强，需要在法治的轨道上予以推进。

现行的中国籍雇员管理体制机制形成于上世纪60年代初。长期以来，首都地区的外国驻华外交机构的中国籍雇员由国务院批准设立的北京外交人员服务局归口管理并组织承办，其他各省、自治区、直辖市人民政府对本地区的外国驻华领事机构中国籍雇员实行统一领导，指定专门的外事服务机构组织承办；外国驻华使领馆对中国籍雇员的需求由中国政府指定的外事服务机构以“派遣制”等方式加以满足。这些管理制度在相当长的一段时间内运行正常，在外事服务领域发挥了重要作用。

随着与我国建交的国家大幅增加，外国驻华外交领事机构以及为使领馆提供辅助性、服务性等工作的中国籍雇员的数量大幅增加，总数已近万人。特别是随着改革开放的持续深入，人事人才市场的逐步放开，现有的中国籍雇员管理体制机制已明显滞后于形势的发展，中国籍雇员管理中的矛盾摩擦和风险挑战在增加。一些外国驻华使领馆出现了“私招乱雇”中国籍雇员的现象，中国籍雇员合法权益受侵害的情况也时有发生。因此，迫切需要制定一部统一适用的中国籍雇员管理的法规，以弥补外事服务领域的立法空白，通过法治方式加强和完善中国籍雇员管理，更好地服务外交大局。

中国籍雇员管理是履行接受国义务的重要保障，也是展示我国外交风貌的重要窗口，更是服务外交大局的重要工具。即将施行的《条例》以《中华人民共和国对外关系法》为上位法依据，具有坚实的法律基础，于法有据、公开透明、统一规范、放管结合、内外兼顾，既符合中国法的相关制度和规定，也符合我国作为缔约国的《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》的相关规定，既有中国独立自主的外事服务管理制度的特色，也参考了国际惯例或国际通行做法。《条例》颁布实施后，将成为规范中国籍雇员招聘、雇用、管理、保障的准则，具有法律拘束力。

《条例》的立法目的和制度建构

由于外交外事服务工作的特殊性，中国政府作为接受国政府在为外国驻华外交领事机构雇用当地雇员提供便利的同时，设立必要的管理制度是符合国际法的主权行为。

立法目的。《条例》第一条规定，为了便利外国驻华外交领事机构执行职务，维护中国籍雇员的合法权益，根据《中华人民共和国对外关系法》，制定本条例。根据《条例》第二条的界定，外国驻华外交领事机构指外国驻中国的外交代表机构和领事机构；中国籍雇员指在外国驻华外交领事机构从事辅助性、服务性等工作的中国公民。上述规定连同《条例》的名称表明，本《条例》具有双重立法目的：一是便利外国驻华外交领事机构在华执行职务，二是维护中国籍雇员的合法权益；其立法依据即上位法是2023年6月全国人大常委会表决通过的新中国第一部对外关系法。在国际法依据方面，则是我国作为缔约国的《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》。

适用范围。《条例》适用于各国驻华大使馆（包括欧洲联盟驻华代表团）和驻中国内地各总领事馆或领事馆雇用从事辅助性、服务性等工作的中国公民。外国驻华新闻媒体雇用中国籍雇员不适用《条例》，而应依据《中华人民共和国外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》，或双方的协议执行。同时，根据香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法，本《条例》也不适用于外国驻中华人民共和国香港特别行政区和澳门特别行政区的领事机构。

基本原则。《条例》第三条规定，中国政府依法为外国驻华外交领事机构雇用中国籍雇员提供便利；外国驻华外交领事机构应当尊重中国的法律、法规，保障中国籍雇员的合法权益。第八条规定，中国籍雇员应当遵守中国的法律、法规，履行劳动合同规定的义务，不得实施危害国家安全、损害社会公共利益的行为，不得以外交代表、领事官员身份开展活动。这些规定构成中国籍雇员管理制度的基本原则，兼顾了外国驻华外交领事机构、外事服务机构和中国籍雇员三方的权利义务。《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》均规定，享有外交（领事）特权与豁免的外交（领事）人员负有尊重接受国法律规章，不干涉接受国内政的义务。我国政府通过制定行政法规对中国籍雇员进行管理，符合国际法和中国在相关国际公约下的条约义务，外国驻华外交领事机构应予以尊重，并配合条例的实施。

基本制度。《条例》共12条，涵盖中国籍雇员管理的基本原则、管理体制、聘用程序、相互关系、权利义务以及争议解决等相关事项。“归口管理”是中国籍雇员管理制度的核心内容之一。外交部负责指导、协调全国的中国籍雇员管理工作。外交部委托的单位和省、自治区、直辖市人民政府外事主管部门分别负责外国驻中国的外交代表机构和本行政区域内外国驻中国的领事机构的中国籍雇员管理。其他有关部门在职责范围内配合做好相关工作。外事服务主管单位向中国籍雇员发放中国籍雇员证，作为其工作证件。驻华外交领事机构、中国籍雇员和外事服务承办机构之间的责、权、利关系依法予以明确。外交部统一建立中国籍雇员人力资源平台，并在全国范围内对合格的求职者和驻华外交领事机构开放。外国驻华外交领事机构通过中国籍雇员人力资源平台雇用中国籍雇员，与外事服务机构签订服务协议，外事服务机构与中国籍雇员签订劳动合同。中外各方均应善意履行服务协议和劳动合同的各项约定。

《条例》的具体实施和配套完善

《条例》的出台，建立起外国驻华外交领事机构中国籍雇员管理的基本法律制度，对于提高外事服务工作法治化水平具有重要意义。

鉴于中国籍雇员管理工作具有很强的政治性和政策性，本《条例》的立法宗旨是搭建中国特色外国驻华外交领事机构中国籍雇员管理制度的基本框架，《条例》的规定均较为原则，体现了宜粗不宜细、为日后的外交实践留下适当的空间和接口的精神。为了保证《条例》的顺利实施，《条例》第十一条特别授权外交部依照本《条例》制定中国籍雇员管理的具体办法。第十二条为《条例》的施行留出了一段准备和平稳过渡的时间。

（作者为国家高端智库武汉大学国际法治研究院特聘教授、原中国驻马来西亚大使）