健全大安全大应急框架下应急指挥机制

健全大安全大应急框架下应急指挥机制，是推进我国应急管理体系和能力现代化的核心任务。习近平总书记指出：“健全大安全大应急框架下应急指挥机制，加快推进国家综合性消防救援队伍和国家区域应急救援中心建设，提高极端情况下的救援能力，确保关键时刻拉得出、冲得上、打得赢。”当前，在全球气候变化背景下，我国自然灾害频次明显增加、灾害强度明显加大，自然灾害防治面临的形势严峻复杂。大安全大应急框架下应急指挥机制是突发事件处置的“大脑中枢”，能够实现不同部门、不同层级应急力量、资源、信息的有机整合，形成强大的向心力、凝聚力、战斗力，确保突发事件的快速响应、高效处置。

提升国家应急指挥总部和地方各级应急指挥部运行效能

《现代化应急体系建设“十五五”规划》对提升国家应急指挥总部和地方各级应急指挥部运行效能作出具体部署。应急指挥部建设是应急管理体系和能力现代化建设的核心问题，对于有效开展大范围、高强度的应急组织指挥，提高突发事件应对效率与效能，减轻重大突发事件的损失与影响，更好地保障人民群众的生命财产安全，有着极其重要的现实意义。

系统性提升国家应急指挥总部运行效能。国家应急指挥总部统筹全国应急资源、统筹跨区域跨部门协同、指挥重特大突发事件处置，其运行效能直接关系到突发事件处置的最终成效。提升国家应急指挥总部运行效能的关键在于如何处理好“统”与“分”的关系。“统”的职能主要由国家防灾减灾救灾委员会、国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国家森林草原防灭火指挥部等议事协调机构承担，统一领导、统筹指导、综合协调。“分”的职能仍由各成员单位、各行业主管部门共同承担，按照各自职责分工，发挥各自专业优势，认真履行各领域防汛抗旱、事故灾害防治以及灾害发生后早期的应急处置。应急管理部门要切实承担起上述议事协调机构办公室职能，统筹协调、综合管理，充分调动各成员单位的积极性，共同做好国家应急指挥总部各项工作。

分层级提升地方各级应急指挥部运行效能。“分级负责、属地管理”的核心要义就是要求地方就近指挥、承担突发事件应急处置的主体责任。各级地方党委和政府在突发事件处置过程中具有时间、空间和信息上的优势。《国家突发事件总体应急预案》明确规定县级以上地方党委和政府设立地方突发事件应急指挥机构、专项指挥机构与现场指挥机构等内容，为提升地方各级应急指挥部运行效能提供了依据。切实健全建强地方突发事件应急指挥部，由本级党委和政府主要负责人牵头，负责统一指挥协调本地区的应急管理工作。明确地方专项应急指挥机构对相关类别突发事件的组织、协调与指挥的职责，健全现场指挥机构统一指挥现场应急处置和救援工作的职责清单。充实乡镇（街道）等应急管理组织机构、人员，增强村（社区）应急管理组织动员能力。

完善中央、地方分级指挥和队伍专业指挥相结合的指挥模式

我国应急救援力量以国家综合性消防救援队伍为主力、专业救援队伍为协同、军队应急力量为突击、社会力量为辅助，在应对处置过程中到场救援力量通常呈现出多元化特征。《国家突发事件总体应急预案》明确规定“突发事件应急指挥实行中央、地方分级指挥和队伍专业指挥相结合的指挥机制”，要求“所有进入现场的应急力量、装备、物资等服从现场指挥机构统一调度，其中相关应急力量按规定的指挥关系和指挥权限实施行动，确保相互衔接、配合顺畅”。《现代化应急体系建设“十五五”规划》对健全灾害事故救援现场指挥部统一指挥和专业指挥制度机制作出部署。这些规定考虑了不同救援力量指挥关系和指挥权限的复杂性，旨在解决应急处置现场多头指挥、各行其是的问题。既注重确保现场分级指挥整体运行效能，又注重专业指挥的自身特点，要求有关力量以完成规定的任务为目标，确保相互衔接、配合顺畅。

完善中央、地方分级指挥和队伍专业指挥相结合的指挥模式，必须规范现场指挥机构和救援力量之间的关系与协同联动机制。制定各类救援力量参与应急处置的具体标准。由应急管理部门牵头，明确将不同队伍纳入专业指挥的调度规则、条件、程序，提升协同作战的默契度。搭建互联互通的智慧指挥平台，整合各级应急管理部门的指挥资源与专业救援队伍的现场终端资源，保证分级指挥的决策端能够直接了解现场具体情况，专业指挥端能够及时接收上级的命令要求，从整体上提升运行效能。加强应急预案和权责清单编制，细化权责衔接规则，针对自身的风险特点和风险类型，明确不同响应级别下分级指挥的牵头主体、决策权限，特别明确专业指挥的启动条件、指挥权责，从制度层面避免不同指挥部权责不清问题。

健全应急指挥重点领域、重点环节的工作机制

健全大安全大应急框架下应急指挥机制，必须注重健全相关具体工作机制。

健全“分级负责、属地管理”指挥工作机制。《国家突发事件总体应急预案》明确了应急指挥工作体系中“分级负责、属地管理”的责任主体。“分级负责、属地管理”的核心内容包括：初判发生特别重大或者重大突发事件的，原则上由事发地省级党委和政府组织指挥应对工作；初判发生较大、一般突发事件的，原则上分别由市级、县级党委和政府组织指挥应对工作。涉及跨行政区域的，由有关行政区域联合应对或者共同的上一级党委和政府组织指挥应对工作。超出本行政区域应对能力的，由上一级党委和政府提供响应支援或者指挥协调应对工作。必要时，由国家相关应急指挥机构或者经党中央、国务院批准新成立国家突发事件应急指挥机构，统一指挥协调应对工作。

完善应急指挥级别确定机制。建立科学的应急指挥级别评估标准，包括事件的性质、影响范围、潜在风险和社会反应等。在事件性质方面，应明确不同类型事件的基本特征，如自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，分别制定相应的响应级别标准。例如，自然灾害可根据其强度和造成的损失分为不同级别，而公共卫生事件则根据感染人数和传播速度来评估响应指挥级别。这种分级能够提高应急响应的针对性，确保不同类型事件得到相应的重视和处理。在影响范围和潜在风险的评估中，可以采用量化指标来衡量。例如，影响人数、经济损失、环境破坏程度等都可以作为重要指标。通过建立模型对这些指标进行综合评估，为应急响应级别的确定提供数据支持。

优化应急指挥信息共享机制。这一机制应包括信息的收集、整理、分析和上报等多个环节，确保各类突发事件的信息能够迅速、准确地传达到各级应急指挥机构和相关决策者。建设涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件多领域的全国性的应急管理信息共享平台，整合各类应急信息，确保信息的实时更新与共享。信息共享平台应配备强大的数据分析功能，帮助决策者进行快速的风险评估与决策支持。

建立指挥人员分类培训机制。以“练”为抓手，打造高素质专业化指挥人才队伍。加强国家应急指挥总部的值班人员、调度人员、决策人员常态化分级分类培训，提升信息接报、态势研判、部门协同、临场快速决策、应急指令精准下达等实战能力。把统一的应急指挥全流程标准规范作为培训的主要内容，包括信息接报的要素口径、指令下达的格式规范、处置反馈的时效要求等。

规范应急指挥机构和社会救援力量之间的关系

应急管理需要社会应急力量广泛参与，包括事前教育培训、应急社区建设、灾害风险识别；事中生命救援、安置转移、心理抚慰、医疗救助；事后家园重建、生计支持等。要完善社会救援力量参与应急救援现场协调机制，规范引导有序参与应急救援行动，形成党委和政府与社会的应急高效协同联动。当前，我国社会应急力量初具规模，政策制度逐步建立，应急能力稳步提升，救援救助成效明显，已经成为我国应急力量体系的重要组成部分，也是完善应急指挥机制的重要内容。

从现实看，要完善社会应急力量现场协调机制，规范现场指挥机构和救援力量之间的关系。针对社会救援力量，要求完善参与应急救援现场协调机制，规范引导有序参与应急救援行动；针对各类应急队伍，要求健全协作配合机制；针对进入现场的应急力量，要求确保相互衔接、配合顺畅。相关要求有利于在现场真正建立起“一盘棋”机制，相互衔接配合，必要时相互组合和融合，实现协调联动，完成上级下达的任务并实现应急救援行动目标。强化协同配合，加强与协调联动机制各成员单位沟通联系，建立工作联络、工作会议和应急预案制度，深入推进社会应急力量参与重特大灾害抢险救援行动现场协调机制建设，规范救援行动，做好社会应急力量参与救援救助的统筹、协调、管理等工作。加强党委和政府与社会应急力量之间日常的沟通协调，确保灾害发生时，形成一种有效匹配的行动机制。

从长远看，要注重社会应急力量应急理论和救援技能培训。政府负责指导社会应急力量的专业化培训工作，设置标准化、规范化、系统化的培训内容，提升应急志愿者的专业救援能力，提高应急志愿人员的风险防范意识。针对专业应急志愿者建立参与应急救援的专业标准，如风险比较高的山地救援和水域救援，建立专业化培训课程体系，严格规范应急志愿者的搜救救助行动，降低人身伤害风险。

健全大安全大应急框架下应急指挥机制，是对整个应急指挥逻辑的系统性重塑。只有真正打破部门之间、层级之间、区域之间的指挥壁垒，才能在面对各类复杂复合型突发事件时，实现全主体、全要素的快速协同响应，以最小的代价完成应急处置任务。这不仅是提高应急处突能力的核心要求，更是守护人民群众生命财产安全的根本保障。

〔作者系中央党校（国家行政学院）应急管理研究院院长〕