倪鹏飞：建立多层次的住房公共政策体系（2）

从总体上看，政府对住房市场干预失灵表现为两点：第一是政府的无效干预，政府宏观调控的范围和力度不足，不能够维持市场机制的正常运行。目前还存在缺乏保护公平竞争的法律环境，对基础设施、公共产品投资不足，不能正确地运用行政指令性手段，不能弥补和纠正市场的失控。第二是政府的过度干预。政府对市场的干预超过弥补住房市场失灵和维持市场正常运行的合理需求，或者干预的方向不对。

具体来说，政府对住房市场干预失灵的主要原因有几条。

第一，政府对住房市场的干预并不具有必然公正性。一般情况下，人们认为市场出现失灵，政府就应该去干预，政府的干预是公正的。但实际情况并非如此，政府对市场干预的前提条件是，政府应该作为社会公共利益的化身，对市场运行进行公正无私的调控。现实中，政府并不总是那么高尚，这个是不能回避的问题。政府在干预市场的时候想考虑自己的一点儿利益，这就有可能使干预出现不公平、不公正。政府部门这种追求私利的内在效应必然极大地影响政府对住房市场的配置优化。

第二，政府对住房市场干预的行为可能导致房地产等行业效率低下。在政府为弥补住房市场失灵而直接干预的领域，政府不是通过明确的价格交换从供给对象那里直接收取费用，而主要是依靠财政支出维持其生产经营，这很难计算成本，因此这些行业就会缺乏降低成本、提高效率的直接驱动力。同时，政府对住房干预还具有垄断性。政府是一个权力部门，是一个管制部门，容易丧失对效率和效益的追求。政府对住房市场的干预还需要具有高度的协调性，政府实施调控的组织体系是由多个部门组成的，这些部门相互的协调也需要成本。我们这一轮对房地产的宏观调控为什么老是不奏效？这是因为住房涉及了各个部门，这些部门中有一个部门不积极、不主动、不配合，整个房地产调控的力度就会大打折扣。

第三，政府对住房市场的干预会引发政府规模的膨胀。政府要承担对市场活动的干预职能，自然需要有与这一职能相应的机构和人员。政府对住房市场的干预职能扩大和强化，机构人员的增加，由此导致越来越大的预算规模，成为政府对住房市场干预的常规成本。

第四，住房市场信息高度不对称的情况下很容易导致政府决策的失误，并必然对市场经济运作产生难以挽回的负面影响。市场的有效性主要体现在，供求双方能够通过价格变化很灵敏搜集到各种相关信息，而政府在搜集价格变化信息方面相对来说比较困难，这就不能保证政府的决策是完全政策，最终导致干预失败。此外，政府对住房市场的干预，还为产生腐败行为提供了可能性。大权在握的政府官员极有可能受非法提供金钱或其他报酬的引诱，做出有利于提供报酬人却有害公众和公共利益的行为。

鉴于前面讲的这些情况，政府和市场要结合起来解决住房问题。怎么结合才能做到既充分发挥市场有效调节的作用，又发挥政府有效干预的作用？既避免市场的失灵，又避免政府的失灵？怎样才能做到既讲效率，又讲公平？既保证市场的效率，又保证政府的有效性？我认为，在解决住房问题上，政府与市场之间合理的关系应该是在保证市场对资源配置起基础性作用的前提下，以政府干预之长弥补市场调节之短，以市场调节之长克服政府对市场干预之短。政府和市场之间该如何结合呢？我们对此作了一些研究，下面向大家介绍政府和市场结合的五种形式。

第一，在政府不干预的情况下，完全由市场来调节。房子根据供求曲线找到一个均衡的价格。这样只会使一部分人获得住房，还有很大一部分人没有住房，他们没有足够的货币购买住房，被排斥在市场之外。第二，在计划经济条件下的，完全靠政府来调节。实践证明，这样也存在着供求不均衡的问题。第三，政府和市场的简单组合，也就是一部分由市场决定，另一部分由政府来干预。这样做仍然有一部分人无法取得住房。第四，政府和市场单一层次的融合，也就是政府并不直接干预市场，而是通过市场干预住房的供求。在这种情况下存在着市场的扭曲，也不能保证最大限度的供应。第五，政府和市场在多个层次上有机融合，这是最接近合理的方式。把住房分成不同的层次，针对不同的层次、不同的城市，政府采取不同的间接干预措施。这样能够实现或者能够接近实现既保证住房市场的公平又保证效率。

多层次的住房体系的特征

一是间接性，就是政府干预的间接性。政府调控和干预要以市场为基础，要最大限度地利用市场，能够引入市场机制的尽量引入市场机制，实在不能引入的情况下，才由政府来解决。我举一个简单的例子，比如说廉租房，最大限度地利用市场机制，通过发货币的办法，给人们一定的补贴，让人们到市场上去购买、租赁房屋。虽然人们的消费行为是通过市场来解决的，但政府的间接干预也体现出来了，这样既能保证市场的效率，又能降低成本，还能解决人们没有适当住房的问题。

这里面还有一层含义，在解决住房问题、建立住房干预体系这个问题上，要从理顺政府的利益关系入手，保证政府对住房市场的干预和操作，规范政府干预职能及行为，加强对政府调控行为的监督，提高政府决策的科学化，把竞争机制引入政府调控领域。

二是多层次。实际上我刚才讲了，多层次的住房体系最大特点就是多层次，也就是说解决住房问题，政府在干预市场的时候，首先要把住房按照收入的层次分成不同市场：针对高收入阶层消费的高档房，针对中等收入阶层消费的中档房或者普通房，针对低收入阶层的低档房。

三是连通性。虽然住房市场是多层次的，但是各层次之间应该是连通的。原来消费中等、普通商品房的人群，收入提高后，可以转过来消费高档房；原来购买保障房的，收入提高了，可以消费普通商品房。这里面要有一套约束机制，使他们能够连通起来。连通性还表现在财政、金融、产业、土地等手段也是相互交融的、相互配合、相互顺应的。

四是动态性。政府的管制和干预，应该随着收入的增加和住房状况的改变有所改变。不同的城市、不同的发展阶段、不同的收入水平，政府的干预和管制措施是不一样的，这就要求不断变化。

五是综合性。实际上，住房问题不单是住房问题，而是一个综合问题，所以解决问题需要多管齐下。

综上所述，政府与市场合理最佳的组合就是建立多层次的住房公共体系，按照这个思路，根据住房公共政策涉及的方面，我们形成了一个三维的分析框架，也就是说制订政策的时候，要从三个方面入手：政府干预的内容，政府干预的层次，政府干预的环节。

一是政府干预的内容。这里的政府干预是一个广义的概念，凡是政府在住房市场需要做的事情，我们都把它归为住房公共政策的内容，包括政府对住房市场的监管，对住房市场的调节，房地产的税收、金融等。狭义的公共住房政策是指保障贫困家庭住房的政策，包括司法保障方面的政策，政府监管或者归置方面的政策，政府服务方面的政策，还有政府直接参与方面的政策，以及政府调控，政府规劝，舆论引导等。

二是政府干预的层次。我们根据住房的档次，把干预的层次也分成几个方面：轻度干预，中度干预和重度干预。

对高档房别墅房轻度干预，这个主要依靠市场，特别是对需求这一方，主要通过货币政策来解决，也可以通过税收的政策来抑制这方面的消费，实现某种程度的转移支付。

对普通商品房中度干预，不仅要前面的市场调节、货币政策、财政政策、税收政策等调节，而且还要有一定的补贴在里面，包括财政的、金融的补贴以及税收的优惠。因为普通商品房针对的是中低收入者，他们虽然有一定的住房承受能力，但承受能力不高，不论一次性购房或分期付款，还有一定的困难，这就需要政府给予适当的支持或援助。

对社会保障房实行重度干预，对于低收入或无收入等买不起房子的家庭，政府要实行完全干预，给予解决。

三是政府干预的环节。从房地产的生产、消费、分配、保有整个的过程看，政府应该怎么干预？应该采取哪些措施？根据不同的环节，我们可以把政府干预分成住房金融、住房土地、住房开发、住房销售、租赁、中介、保有物业等。

总的来看，政府干预是向两个维度进行的。一个维度是对融资、土地开发、中介、租赁、保有物业进行干预。规劝、调控、参与、服务、管制、法制等方面的政策首先可以向这个方面进行干预。当然环节不同，干预的方式也不一样。再一个维度是向住房的不同层次进行干预，不同层次的住房，都涉及这些方面的干预，但干预的内容是不一样的。这样就可以把所有住房公共政策都涵盖在这里面。

政府干预的内容，包括法制、司法保障等方面。法制的合理性、法制的效率会影响市场。政府应该对住房市场进行很好的监管而不是简单保护，包括市场的准入、市场的秩序、市场的垄断、市场的价格、市场的质量，这是政府义不容辞的责任。现在的问题就是政府在这个方面做得很不够、很不到位，该管的时候没有管，没有管好；不该管的时候，管得很多。房地产市场的问题很多，一个根本的原因就是政府对市场的监管不到位，大家都知道，这里有些是体制方面的问题。

政府服务是指政府所应该为消费者和生产者提供住房信息等公共服务，这一点也是很不到位的。住房本身是一个分散的、特殊的产品，各个市场的各个产品都不一样，差异性很大，信息收集非常困难。这些事情就需要政府和中介组织来做，但这方面做得很不够。虽然专家已经多次呼吁，但到目前我们也没有建立一个很好的住房档案体系。还有，我们应该弄清楚为什么那些腐败官员能够拥有那么多套房子，这些基础的问题没解决好，宏观调控就无法很好地进行。

政府参与是指政府直接参与到房地产的各个经济环节中来，包括自身消费，直接所有的或者规划生产住房和住房的供给支付补贴等。政府购买房子，自己消费，这是办公用房。政府直接给低收入家庭建房，或者是在市场上购买房子分配给低收入家庭。

政府调控是指政府通过财政政策、货币政策、产业政策影响房地产市场，间接调控。政府进行了干预，提供了服务，那就存在着税收。