关于中华人民共和国宪法修改草案的说明

　　现在，我受叶剑英主任委员的委托，代表宪法修改委员会，作关于宪法修改草案的说明。
　　建国以来，我国曾经制定过三部宪法，即一九五四年、一九七五年、一九七八年的宪法。其中一九五四年的宪法比较完善，一九七五年和一九七八年的两部宪法限于当时的历史条件，都很不完善。在一九七八年底举行的中国共产党十一届三中全会以后，国家形势已经有了很大变化和发展，一九七八年宪法已经不能适应当前情况的需要，因此这次作了较大的修改，并且在健全人民民主制度方面比一九五四年宪法有较大的发展。
　　这个宪法修改草案是宪法修改委员会根据五届全国人大三次会议关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议，经过一年半的工作，广泛征求各地方、各部门、各方面的意见，经过认真的详细的讨论拟定的。草案分《序言》、《总纲》、《公民的基本权利和义务》、《国家机构》、《国旗、国徽、首都》五个部分。除序言外，共有条文一百四十条。下面，我就八个主要问题加以说明。
　　（一）宪法修改草案序言肯定了坚持四项基本原则，就是坚持社会主义，坚持人民民主专政，坚持马列主义、毛泽东思想，坚持中国共产党的领导。这是我国近代历史基本经验的总结，是经过实践检验的真理，它反映了我国历史发展的规律。
　　二十世纪，中国发生了翻天覆地的伟大历史变革，至少有四件大事：
　　第一件，孙中山先生领导的辛亥革命，废除了封建帝制，创立了中华民国。从此以后，谁要再想做皇帝，就不那么容易了。但是，这次革命的成果被反动势力篡夺了，没有完成推翻帝国主义和封建主义压迫和剥削的历史任务，中国仍然没有摆脱半殖民地、半封建的状态。
　　第二件，中国人民在以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导下，推翻了帝国主义、封建主义、官僚资本主义的统治，建立了中华人民共和国。一百多年以来，许多先进的中国人，为了争取国家的独立和富强，曾经提出过各种救国方案，结果都失败了。中国共产党成立以后，在长期的革命斗争中形成了马列主义的普遍原理和中国的具体实际相结合的毛泽东思想，才指引革命取得了胜利。从此，结束了旧中国四分五裂、任人宰割的局面，中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人。
　　第三件，在中国这样一个大国里，我们用三年时间恢复了遭受长期战争破坏的国民经济，继续完成了民主革命的任务。一九五六年就顺利地基本完成了生产资料私有制的社会主义改造，消灭了几千年的剥削制度，建立起社会主义制度。
　　第四件，经济建设取得了重大的成就。仅以机械工业和能源工业为例，一九五○年，我们不能制造精密机床、大型机床，年产石油二十万吨、煤四千三百万吨。现在，我们能造汽车、飞机和导弹，有了二百七十万台品种较齐全的机床，年产一亿吨石油、六亿吨煤。我国的经济发展水平同发达国家相比，虽然还比较落后，三十二年中间也有失误和曲折，但是经济发展速度无论与过去比，还是与外国比，都是比较快的。我国已基本形成了独立的、比较完整的而不是依赖外国的，社会主义的而不是资本主义的工业体系和国民经济体系。农业有了较大的发展，基本上解决了十亿人口吃饭穿衣的问题。在工农业生产发展的基础上，人民的物质生活和文化生活有了较大的改善。我们建设社会主义现代化强国已经有了坚实的物质基础。
　　草案序言明确指出，中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的胜利，都是中国共产党领导中国人民，在马列主义、毛泽东思想的指引下取得的。中国人民今后将继续坚持四项基本原则，把我国建设成为具有现代化工业、现代化农业、现代化国防和现代化科学技术的，高度民主的，高度文明的社会主义国家。
　　坚持四项基本原则，最重要的是坚持中国共产党的领导和坚持社会主义。历史事实告诉我们，在我国，没有马列主义、毛泽东思想武装起来的中国共产党的领导，不可能取得革命胜利，也不可能坚持社会主义。当然，坚持党的领导，决不是说党不会犯错误。过去，党犯过大大小小的错误，但是每次错误党都自己纠正了。错误被纠正的结果，革命事业都得到新的、更大的发展。建设社会主义这样伟大的、崭新的事业，党和人民是边摸索边前进的，今后在前进道路上还可能犯这样那样的错误。但是，为最大多数人民谋求最大利益的中国共产党，一定能够在实践检验中，同人民一起，总结经验，坚持真理，修正错误，不断改善党的领导，加强党的战斗力，把我们的事业推向前进。
　　坚持共产党的领导，最根本的、最主要的是靠党的思想政治领导的正确，靠党的路线、方针、政策的正确；是靠党和人民群众的密切联系，党的主张经过反复和群众商量，集中群众的意见，反映最大多数人民的最大利益；是靠广大党员的带头和模范作用。同时，共产党在国家生活中的领导和活动，都是在宪法和法律的范围内进行的。宪法修改草案规定，一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是人民代表大会。党和人民的意见只有经全国人大和它的常委会通过和决定，才能成为法律，成为国家意志。党领导人民制定宪法和法律，党也领导人民遵守宪法和法律。在我国，宪法和法律是党的主张和人民意志的统一。
　　（二）宪法修改草案总纲第一条规定，我国是“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。这是国体，它确定了我们国家的性质和各阶级在国家中的地位。
　　草案序言指明，人民民主专政即无产阶级专政。我国的人民民主专政是无产阶级专政的一种具体形式。我国有八亿农民，没有巩固的工农联盟，就没有工人阶级领导的广泛的统一战线，就没有巩固的中华人民共和国，就不可能建成社会主义。草案总纲现在的规定，确切地反映了我们的国情和阶级状况，也可以防止对无产阶级专政的歪曲和滥用。
　　国体是从阶级关系上讲的。我国知识分子的绝大多数已经属于工人阶级的一部分，农民中也有不少知识分子。工农联盟就包括了知识分子。如果把知识分子在阶级关系中单列出来，就等于把知识分子当作一个独立的阶级，并且划在工农之外了。这样提法不符合实际情况和历史发展的必然趋势，势必在人们思想上和实际工作中引起不必要的混乱。
　　在我国，剥削阶级作为阶级已经消灭，社会主义民主正在不断加强和完善。这是人类历史上为最大多数人享有的最广泛的高度民主。但是，由于国内的因素和国际的影响，阶级斗争在一定范围内还将长期存在。间谍、特务和新老反革命分子，还在进行反革命活动。贪污受贿、走私贩私、投机诈骗、盗窃公共财产等严重犯罪活动，是新的历史条件下阶级斗争的重要表现。我们必须保持清醒头脑，提高警惕，保持国家的专政职能。草案规定，“国家维护社会秩序，镇压叛国的和反革命的活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造刑事犯罪分子”。这是保卫和发扬社会主义民主所必需的。
　　（三）社会主义制度是我国的根本制度。在我国，全民所有制经济、劳动群众集体所有制经济和劳动者个体经济，各在一定范围内有其优越性，虽然它们的地位和作用不同，但都是不可缺少的。宪法修改草案规定，我国“社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。它消灭了人剥削人的制度，实行各尽所能，按劳分配的原则。”全民所有制经济“是国民经济中的主导力量”。在农村，集体所有制经济是主要的经济形式，适合现阶段我国农业生产力发展水平，因而是优越的、进步的。在城镇手工业、修理业、服务业等行业中，也都有一部分适于采取集体所有制经济形式。在我国城乡都还存在一些个体经济，它们在相当长的时期内是全民所有制经济和集体所有制经济所不能代替的。草案规定，“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充”，“参加农村集体经济组织的劳动者有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜”。
　　这里需要提一下，草案规定我国允许外国在中国的合法投资和中外经济合作。我国在自力更生的基础上，按照平等互利的原则，利用外资，引进先进技术，对加速社会主义现代化建设是有利的。
　　（四）社会主义社会的发展是以高度发达的生产力为物质基础的。生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后，工作重点当然要转移到经济建设上来。党的“八大”就确定了这个方针，但在以后的实践中，没有坚定不移地实现这个转移。党的十一届三中全会重新确定了这一战略方针。宪法修改草案规定，“今后中国人民的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设”，国家通过各种方式“不断提高劳动生产率和经济效益，发展社会生产力”。我国有十亿人民，有丰富的资源，人和物的潜力都很大。全国人民动员起来，发挥社会主义制度的优越性，依靠自己的劳动，艰苦奋斗，人尽其才，地尽其利，物尽其用，那就没有克服不了的困难，社会主义现代化建设一定能够实现。
　　（五）在建设高度物质文明的同时，建设高度的精神文明，是一项长期的任务。它包括两个方面，一是进行思想道德教育，二是发展教育、科学、文化事业。目的是使全国各族人民，男女老少，都成为有理想、有道德、守纪律和有文化的人。宪法修改草案规定，“国家提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的思想道德教育”。并且规定，国营企业和城乡集体经济组织的劳动者要以国家主人翁的态度对待自己的劳动，公民都有义务保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德和优良风俗习惯。“公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为”。
　　（六）提高全体人民的文化、科学、技术水平，对于建设社会主义的物质文明和精神文明，是不可缺少的条件。我们不但要有一大批具有较高水平的业务知识和专门技术的专家、学者，而且要有广大的有文化的工农群众。列宁说过，在一个文盲的国家内是不能建成共产主义社会的。如果广大工农群众缺乏必要的文化知识，就不可能实现四个现代化，不利于发展社会主义民主和健全社会主义法制，也不可能有效地克服官僚主义。宪法修改草案规定，国家有计划地发展社会主义的教育、科学、文化事业，举办并鼓励社会力量举办各种学校，扫除文盲，普及初级教育，发展中等教育、职业教育和高等教育。国家培养青年、少年、儿童在德育、智育、体育等方面全面发展。在办好正规学校的同时，“国家发展各种文化教育设施，对工人、农民和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务教育”，“国家推行全国通用的普通话”，加强工农教育、业余教育、半工半读教育、电视广播教育和职工在职轮训，通过各种方式提倡和支持工人、农民、其他劳动者和国家工作人员走自学成材之路。现在，我们的大学和中学毕业生日益增多，各企业事业组织、农村社队、社会团体、国家机关都有大量的知识分子，有条件办各种各样的学校，动员一切文化水平较高的人帮助文化水平较低的人学习，组织起来，教学相长，并且实行相应的考核晋升制度。这样，我们不仅可以加速扫除文盲，而且可以在较短的时间内提高全体人民的文化、科学、技术水平。
　　（七）关于公民的基本权利。人民民主专政的政权和社会主义制度保证我国公民享有比资本主义制度下更广泛的和真实的基本权利。宪法修改草案根据社会主义民主和社会主义法制的原则，对公民的基本权利作了切实的、明确的规定。
　　草案恢复了一九五四年宪法关于公民在法律面前一律平等的规定。我国的法律是工人阶级领导全国人民制定的，是广大人民的意志和利益的集中表现。人民服从法律，就是接受工人阶级的领导，服从人民自己的意志。在这样的法律面前一律平等，是我国公民的一项基本权利，也是社会主义法制的一条基本原则。草案规定，“一切国家机关和人民武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。
　　人民通过民主选举产生的代表行使权力，组织政府，管理国家，并且监督和有权罢免各级政权的组成人员，这是人民最大的、最根本的权利。草案规定，我国年满十八周岁的公民，除依照法律被剥夺政治权利的人以外，都有选举权和被选举权。在剥削制度消灭以后，有选举权和被选举权的人数日益增多，根据一九八一年全国普选统计，选民占十八周岁以上公民人数的百分之九十九点九以上。这样广泛的民主，体现了我国社会主义民主的特点。
　　我国公民有宗教信仰的自由。这是马列主义、毛泽东思想对待宗教信仰问题的一贯方针。草案恢复和发展了一九五四年宪法的有关规定，写得更加明确具体。在我国，不论信仰宗教的公民，还是不信仰宗教的公民，在政治上的共同点是爱国、拥护社会主义。有些人信仰这种或者那种宗教，这是客观存在的社会意识形态问题，决不能、也不应该采取强制手段去解决。草案规定，“任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”。“国家保护正常的宗教活动”，但是“任何人不得利用宗教进行反革命活动，或者进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动”。同时，中国的宗教应由中国的宗教信徒自传、自治、自养，草案为此规定“宗教不受外国的支配”。
　　为了切实保护公民的人身权利和人格尊严不受侵犯，草案规定，人身自由不受侵犯，禁止非法拘禁、剥夺或者限制公民的人身自由，非法搜查公民的身体；人格尊严不受侵犯，禁止用任何方法对公民进行侮辱和诽谤；住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者侵入。
　　我国公民有劳动和休息的权利，受教育的权利，在丧失劳动能力的情况下获得物质帮助的权利，享受社会保险、社会救济、公费医疗等福利。为了保证这些权利的实现，草案规定了国家相应的基本政策和根本措施。
　　草案规定，“公民的权利和义务不可分离。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时有遵守宪法和法律的义务”。世界上从来不存在什么绝对的、不受任何限制的自由和权利。国家保障公民合法的自由和权利，不允许任何组织或者个人侵犯，但也决不允许任何人利用这种自由和权利进行反革命活动和其他破坏社会秩序、生产秩序、工作秩序的犯罪活动。草案规定，我国“公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”。
　　（八）宪法修改草案规定，“国家机构实行民主集中制的原则”。这是我们国家的政体。我们的政权是由人民掌握的，是由百分之九十九点九以上的人掌握的。人民“通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，实行高度民主基础上的高度集中，真正掌握国家的、民族的和自己的命运。草案关于国家机构的一些规定，体现了我国国家体制的重要改革和新的发展。
　　第一，加强人民代表大会制度，扩大全国人大常委会的职权。
　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度。草案规定，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。全国人大是最高国家权力机关，统一行使国家最高权力。由于全国人大代表人数较多，不便经常进行工作、行使职权，曾经设想减少人数。但是，我国国大人多，有五十多个民族，两千多个县，各阶级、各阶层、各民族、各地方、各方面、各政党在全国人大中都需要有适当数量的代表，人数少了不行。因此，草案将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使，扩大全国人大常委会的职权利加强它的组织，更好地发挥国家最高权力机关的作用。全国人大常委委员实际上也可以说是常务代表，是代表各方面的，人数又比较适当，经常开会比较方便。草案规定，全国人大和全国人大常委会“行使国家立法权，制定法律和法令”；增加设立了一些专门委员会，审议和拟订有关议案；全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理全国人大常委会的重要日常工作；常委委员“不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务”，这样实际上多数常委委员可以是专职的。草案根据几年来行之有效的经验，规定省、自治区、直辖市人大常委会负责人参加全国人大常委会会议，这将加强全国人大常委会同地方和群众的联系，使全国人大常委会的决定更能符合全国范围内的实际情况和需要。
　　为了发挥地方国家权力机关的作用，草案还规定县级以上的地方人大设立常委会。
　　第二，草案恢复设立国家主席，对内对外代表国家，向全国人大提名总理人选；根据全国人大和全国人大常委会的决定，公布法律，任免国务院组成人员，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定，并且行使宪法规定的其他职权。建国以后的实践证明，设立国家主席对健全国家体制是必要的，比较符合我国各族人民的习惯和愿望。
　　第三，为了提高国务院的行政工作效率，草案明确规定，国务院实行总理负责制，各部、各委员会实行部长、主任负责制。副总理的人数规定为二至四人，设立国务委员，由总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议。总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。
　　第四，草案规定，国家设立中央军事委员会，领导全国武装力量。中央军委实行主席负责制，军委主席由全国人大选举和罢免。至于武装力量的建设，还是归国务院管。这就明确了军队在国家体制中的地位，有利于加强武装力量的革命化、现代化、正规化的建设，同时也便于应付当前世界动荡不定的局势。
　　第五，草案根据发挥中央和地方两个积极性的原则，规定中央和地方适当分权，在中央的统一领导下，加强了地方的职权，肯定了省、自治区、直辖市人大和它的常委会有权制定和颁布地方性法规。我们国家很大，一个省就有几千万以至上亿人，相当一个大、中国家，各地政治、经济、文化发展很不平衡，这样规定，有利于各地因时因地制宜，发挥主动性、积极性，加速整个国家的建设。
　　第六，加强民族区域自治。我国是各民族共同缔造的统一的多民族国家。各民族之间已形成平等、团结、互助的社会主义民族关系。在少数民族聚居的地方实行区域自治，是我们一贯的政策。草案扩大了民族自治地方的自治权，规定自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族人员担任；在国家计划指导下，自治机关自主地管理地方性的经济建设事业和教育、科学、文化、卫生、体育事业；国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益。草案还规定，国家帮助民族自治地方从当地各民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人，从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济、文化建设事业。历史事实证明，只有在统一的国家内实行民族区域自治，才能抵御外来的侵略和颠覆活动，保障整个国家和各民族的共同繁荣。这是符合全国各族人民的共同利益的。
　　第七，加强基层政权。基层政权是人民民主专政政权的基础组织，是国家各项工作的一个重要落脚点。基层政权真正掌握在人民手里，由人民直接选举、监督和罢免，同时接受上级政权的领导或者监督。这样，社会主义高度民主就有了坚实的基础。
　　为了加强农村基层政权，健全农村集体经济组织，草案按照政社分开的原则，规定设立乡政权，保留人民公社作为集体经济组织。这既有利于改进和加强政权工作，密切政权同群众的联系，也有利于集体经济组织的发展。政社分开，只是把政权那一部分职权分出去，公社、大队、生产队的企业和其他一切财产的所有权，仍然不变。这一点，要向广大农民群众和社队干部讲清楚，以免引起不必要的思想混乱，造成经济、生产上的损失。至于如何实施，各地要从自己的实际情况出发，有领导、有计划、有秩序地进行，不要草率行事和“一刀切”。
　　居民委员会、村民委员会是我国长期行之有效的重要组织形式。实践证明，搞得好的地方，它在调解民间纠纷、维护社会秩序、办好公共事务和公益事业、搞好卫生等方面都起了很大作用。这次将它列入宪法修改草案，规定它是群众自治性组织。它和基层政权的关系，由法律具体规定。
　　宪法修改草案关于国家机构的规定，加强和发展了人民代表大会制度。在中央，国家主席、国务院、中央军委主席、最高人民法院和最高人民检察院，都由全国人大产生，各有分工，各司其职，都对全国人大和它的常委会负责，受其监督。这样，国家权力的合理分工和有效行使，将使我们的国家比过去更能经得起风险，更能保障社会主义事业的发展。同时，从中央到基层，各级国家权力机关、行政机关职权的划分更加合理、清楚，有利于实行严格的工作责任制，提高工作效率，克服官僚主义。国家政治体制的改革，正在进行的机构改革和经济体制改革，以及其他领导体制的改革，将使我们整个国家体制更加完备、更加健全，有力地保证社会主义现代化建设的顺利进行。
　　宪法修改草案已经宪法修改委员会第三次全体会议于四月二十一日通过，请全国人大常委会公布，交付全国各族人民讨论。宪法修改委员会将根据全民讨论的意见，再作修改，提请第五届全国人民代表大会第五次会议审议。
　　* 这是彭真同志在第五届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上的报告。