北京城市规划重新定位北京

1月12日，国务院常务会议讨论并原则通过了《北京城市总体规划(2004年—2020年)》(下称《规划》)。

事关未来20年北京城市发展方向的新《规划》甫一出炉即引起各界的广泛关注。此次编修由23位专家领衔，200多名学者参与专题研究，7仅专家论证会就开了150次，由此可见北京市以及中央政府的重视程度。

值得注意的是，针对新《规划》，媒体随后的相关报道纷纷以“北京淡化‘经济中心’”为题，有报道说：“在今年的北京两会上，北京方面已经明确表示了不做‘经济中心’的态度”。北京曾是中国经济中心吗？如何看待新《规划》对于未来20年北京城市经济功能的定位？

为此，本刊记者采访了北京大学政府管理学院城市与区域管理系系主任李国平教授。李国平教授作为新《规划》前期专题研究之一“京津冀北区域协调发展研究”的领衔专家，参与了《规划》出台的全过程。

“中心”与“首都”之辨

《新周刊》:与1993年国务院批准的《北京城市总体规划(1991年-2010年)》相比，此次规划中，北京的定位发生了怎样的变化？

李国平:如果从城市性质上看，城市定位没有变化。但如果从城市发展目标上看，有一定的变化。此次规划非常明确地提出了“宜居城市”作为城市的发展目标之一。但就城市发展目标而言，我个人觉得这点非常重要，也是最关键的变化。为什么会发生这样的变化，我认为关键是一种理念的变化，就是改变了过去重视将城市作为经济发展的舞台，而轻视城市是城市居民生活的重要载体。同时这种变化开始认识到了城市应该是一个生活的城市，是城市居民自己的城市。可以认为是“以人为本”在城市规划中的具体体现。

《新周刊》:1月12日，国务院常务会议讨论并原则通过了《规划》后，各媒体的报道集中关注《规划》淡化“经济中心”的提法，甚至有媒体提出北京在“去经济化”，对此你如何看待？

李国平:此次提出的城市性质是“北京是中华人民共和国的首都，是全国的政治中心、文化中心，是世界著名古都和现代国际城市”，它和1993年国务院批准的《北京城市总体规划(1991年-2010年)》对北京城市性质的表述没有变化，可以说上次规划就没有“经济中心”的提法，更谈不上对“经济中心”提法的淡化。

《新周刊》:北京是否曾经是中国经济中心？

李国平:这要看怎样理解“经济中心”的含义。尽管各地都在非常热中于建设这样或那样的中心，但具体什么是中心，中心的含义到底是什么，恐怕多数说不请。

我认为作为经济中心应该在特定的大尺度区域空间内起到组织与联系经济活动的小尺度区域，多数是区域内的首位或特大城市。因此一方面自身应该在区域内经济总量中占有比较大的比重，而另一方面更应该在整个区域的经济活动中起到组织与协调的作用。经济中心应该和中心以外的区域，具有在经济活动方面的密切联系，存在大量、广泛的人流、物流、资金流、技术信息流，经济中心应该具有能够对整个区域的经济施加影响与控制能力。

如果按以上标准，北京还不能说“曾经是中国的经济中心”，不过北京走向“国际城市”的道路将是成为“中国经济中心”的道路。可以这样认为，北京优先发展高级生产者服务业以及总部经济能够成功，那么成为“中国经济中心”是完全有可能的。

《新周刊》:民间有一种声音认为“上海是中国经济首都”，你如何看？

李国平:我不同意“上海是中国经济首都”的提法，权且不说上海的经济如何如何厉害，但“经济首都”的提法本身是不科学的。首都是有特定意义的词汇，首都主要是作为国家政治中心的象征性意涵的特殊城市，因此应该用“中国经济中心”而非“经济首都”。

上海是不是中国经济中心？我认为现在不是，也许可以发展成为中国的经济中心。理由就是中国是不是所有的省市区都和上海建立了比较紧密的联系，上海的经济实力和影响力还没有对全国产生重大影响。我倾向于认为现阶段上海是长江三角洲地区的经济中心，而非全国。

《新周刊》:如果经济首都不是一个恰当的概念，那么目前存在“中国经济中心”吗？

李国平:中国目前还没有“中国经济中心”。

国际城市与经济控制力之惑

《新周刊》:“国际城市”这一定位要求北京必须具备对全球经济的影响力和控制力，新《规划》却没有提“经济中心”，这二者是否矛盾？

李国平:作为本次规划的城市发展目标，即“国家首都、国际城市、文化名城和宜居城市”。尤其是要成为现代国际城市，经济是基础。能够对全球经济施加影响与控制的经济功能是北京建设现代国际城市所不能缺少的。事实上，从《规划》关于城市发展目标之一的“国际城市”以及经济发展策略的表述就可以看出。尽管没有提出“经济中心”，但实际上可以读出新的城市总体规划对于经济发展的重视是增强而非削弱了。

北京作为拥有上千万人口的特大城市，必须拥有全球经济控制能力和实力，必须有强大的区域经济体作为支撑，因此我本人特别强调北京与周边区域(首都圈地区)的协同与共同发展。

《新周刊》:未来北京及周边区域谋求经济发展最关键的因素是什么？

李国平:应该以促进共同发展为基本出发点，关键是找准京津冀各地区的比较优势和资源特征，调整区域内的分工体系，形成各自的产业特色，并在区域产业链中承担相应职能。

根据我主持的北京市软科学研究项目“首都空间发展战略——关于营建首都圈的战略规划研究”，具体而言，即是发挥北京作为知识型区域的作用，重点发展高新技术产业、先进服务业以及科技文化产业，同时要推进产业和技术向周边区域的扩散和转移。发挥天津作为加工型区域的作用，重点发展现代制造业、高新技术产业和临港工业，既接纳北京的技术与产业扩散，同时也向周边的河北各城市转移产业和扩散技术。发挥河北各城市作为资源、加工型区域的作用，重点发展现代制造业、原材料工业、现代农业等产业，既接纳北京、天津的技术与产业扩散，也同时向北京、天津提供输出资源、工业产品、劳动以及农副产品。促进区域内产业分工体系的形成，首要任务是协调跨省市的交通等基础设施建设，增强区域间联系与合作的便捷性，通过构筑合理的空间结构来推进区域的协调与共同发展。这在我《首都圈结构、分工与营建战略》一书中有明确阐述。

《新周刊》:除“首都圈”战略外，其他学者另有“环渤海经济圈”的提法，这二者有何不同？

李国平:目前主要是从空间范围不同而区分。“环渤海经济圈”的地域范围显然要比“京津冀经济圈”和“首都经济圈”的范围大得多。但后两者在地域范围内比较接近，所以一般难以区分“京津冀经济圈”和“首都经济圈”，“京津冀经济圈”往往指北京、天津和河北三省市，我认为“首都经济圈”的地域范围应该为北京、天津以及河北省的唐山、秦皇岛、廊坊、张家口、承德、保定、沧州7个地级市。

我目前不是很同意“环渤海经济圈”的提法。因为经济圈或经济区是一种区域经济的空间组织实体。在这个空间内，应该表现为比较明显的同质性或群体性，与外部有着明确的组织边界和空间边界。环渤海地区目前明显存在三个相对独立的“经济圈”，分别为“首都经济圈”、 “辽中南(或辽东半岛)经济圈”和“山东半岛经济圈”。