从政府工作报告看地方债风险处理

近年来，随着地方政府性债务规模不断扩大，地方政府融资平台风险问题引起国内外广泛关注。今年是地方债偿还高峰期，巨额地方债有着怎样的风险？政府如何化解潜在的风险？代表委员结合政府工作报告中的内容进行了剖析。

偿债高峰期挑战

审计署公布的数据显示，截至２０１０年底，除５４个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共１０．７１万亿元。其中，５１．１５％是２００８年及以前年度举借和用于续建２００８年以前开工项目的。

“从审计结果可以看出，过去地方政府债务的透明度明显太低，大量的隐性负债一直没有及时揭示。”全国政协委员、财政部财科所所长贾康说，此次审计，大致理清了地方债这本账，让人们基本心中有数。

地方债余额中，政府负有偿还责任的债务６．７１万亿元，政府负有担保责任的或有债务２．３３万亿元，政府可能承担一定救助责任的其他相关债务１．６７万亿元。

２０１２年是地方债偿还的高峰期。审计结果显示，１０．７万亿元地方债余额中，２０１２年到期偿还的占到１７．１７％。据此估算，２０１２年需要到期偿付的金额约在１．８４万亿元。

地方债的债务率过高，偿债高峰期来临。“如果处理不当，这些问题会导致政府债务危机，扭曲金融和财政信号，这是我们必须认真正视和加以解决的。”全国政协委员刘雅琴说。

地方债风险可控

“政府工作报告指出，‘目前，我国政府性债务水平是可控的、安全的’，这确实有数据可以支撑。”全国政协委员、中国工商银行行长杨凯生说。

他进一步分析说，全国地方债余额１０．７万亿元，加上目前中央财政发行的国债余额约６．８万亿元，两者相加占我国ＧＤＰ的４３％左右。与此同时，近五六年来，我国财政收入年复合增长率超过２２％，这两个数字显示政府偿债能力比较充分。

杨凯生说，地方债中部分资金投资的公司、项目自身产生现金流，收入足以偿还债务，不需要地方政府偿债。就工行来说，平台贷款项目自身产生的现金流收入１００％可以覆盖债务的，占该行对地方政府融资贷款的９０．４％。

全国政协委员、中国国际金融公司董事长李剑阁表示，中国地方债与西方一些发达经济体政府债务有很大不同。中国地方举债用途多为基础设施建设，而非主要用于经常性开支。地方政府融资平台债务绝大部分有合格抵押品或现金流支持，同时银行拨备覆盖率高，因此对中国经济影响有限。

全国政协委员、银监会主席助理阎庆民说，银监会近年来对地方政府融资平台贷款的风险高度重视。这包括：全面提高对存量平台贷款的现金流覆盖程度和抵质押有效性，全面完善平台贷款审批与管理机制，全面健全了平台贷款的数据统计和监测制度，参与制定地方政府性债务管理政策，全面推动了地方政府性债务管理政策的持续完善。

“经过一年多的清查整改，平台贷款风险已得到初步控制，目前基本化解了２０１１年内到期贷款违约风险。”阎庆民说。

多举措防范风险

全国人大代表、民建中央副主席辜胜阻认为，地方负债虽然总体未超过地方政府的偿债能力，但在土地财政收入缩水、保障房建设又添新债的背景下，短期还本付息压力依然较大。

他建议，在面临２０１２年首个还款高峰期时，依法管理地方融资平台，使地方政府债务完全可控；地方政府通过压缩财政支出、盘活国有资产存量、优化还款方式等途径化解到期债务。

对此，政府工作报告就加强地方政府性债务管理和风险防范作了部署：按照分类管理、区别对待、逐步化解的原则，继续妥善处理存量债务，落实偿债责任。进一步清理规范地方政府融资平台公司；坚决禁止各级政府以各种形式违规担保、承诺。

同时，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，严格控制地方政府新增债务，把地方政府债务收支分类纳入预算管理。

对于如何从根本上化解地方债务的症结，贾康认为，必须在制度创新中以规范的阳光融资，替代、置换“融资平台”等隐性负债机制，发行地方债是个重要渠道。

政府工作报告指出，今年中央将代发地方债２５００亿元。这一规模较近几年中央每年代发的２０００亿元地方债力度有所增加。

２００９年至２０１１年，中央每年代发地方债均为２０００亿元。在国务院特批下，去年浙江、上海、广东、深圳四地进行自主发债试点。

贾康认为，２０１２年，在地方债发行规模继续扩大的情况下，应增加试点地区的数量。

“鉴于多数地方政府已经突破预算法收支平衡的原则，负债经营成为既定事实，建议尽快修订预算法，允许地方政府在规定条件和合理规模下发行地方债券，这样可以将地方政府的‘隐性债务’转换为‘公开债务’，纳入地方财政预算，硬化地方政府负债的约束。”全国政协委员欧成中说。