深圳大部制再出手：委局分设避免寻租

2012年4月9日，深圳市民中心C区三楼长长走廊的尽头，蓝色的指示路牌上，“深圳市科工贸信委”的字样还清晰可见。

这个在2009年深圳大部制改革启动之初新建的机构，一度是整合了贸工局、科技局等5个与产业发展相关部门的“巨无霸”，在2011年12月，按照“撤一建一”的原则，又调整为深圳市经济贸易和信息化委员会和深圳市科技创新委员会两个部门，同时，不再保留市农业和渔业局。

从合到分，这块蓝色的指示牌，见证了深圳大部制改革渐进的三年历程。“只要适应了经济社会的发展，碰到问题就要改，如果还有问题，就继续深化改革”，在中国青年报记者追问此事时，深圳市委副秘书长高国辉的回答似乎已是深圳市各级官员的共识。

深圳，正在为全国行政管理体制改革探路。

“巨无霸”的合与分

2009年以前，深圳市就设有贸易工业局、科技和信息局、保税区管理局、高新办等多个产业管理部门，这些部门分别从各自的角度对同一产业进行管理，在一段时期后就出现了资源分散、集合度不高等问题。

比如，在产业准入审批、项目引进、资金扶持、配套服务等方面政出多门、职责交叉，没有一个部门能够全面掌握全市产业发展情况，各种资源也难以形成整体合力为产业发展服务。另外，产业发展园区管理机构与产业部门职能交叉重叠，二者分别对园区内外的产业进行准入审批、项目引进、资金扶持等，影响了资源配置效益。种种弊端，导致工作不协调、园区内外不平衡等，影响了深圳经济协调持续发展。

2009年初，正值全球金融危机后期和深圳创业板启动前期，而深圳的企业多为高新技术企业，于是，在2009年大部制改革中，成立一个能够全盘掌握全市产业发展情况的部门，推动产业结构调整就成了当务之急。

整合后的科工贸信委将原先的55个处级单位，整合成29个处级单位，更强调科技创新。“29个处里，最多的就是姓‘科技’和姓‘高新’的处——科技创新支撑处，科技发展处，科技成果推广处，高新技术产业化处，高新技术改造处……凸显了深圳产业调整的特点”。

从2009年到2012年，经过近三年的运转，在深圳高新技术产业快速发展的环境下，管理格局的问题又开始暴露出来。

2012年深圳“两会”上，数名市政协委员以万言书的形式对深圳大部制改革进行了反思式回顾，提案中举例写道：“科工贸信委对产业实施统一管理，并重在管规划、管政策、管标准，指导行业发展。但庞大的机构运行起来，反而影响了政府的依法行政效率。如科技创新的行政服务比大部制前弱化了”。

实际上，从2010年起，深圳市科工贸信委要分拆的消息，就在悄然扩散，其下属机构也在悄悄地分离。比如，原本下属负责全市招商引资工作的深圳市投资推广署，在2010年初就成为了一个完全独立的部门。这一消息，直到2010年底，深圳市投资推广署召开年终总结会时才对外宣布。

而媒体也在2010年，将深圳市科工贸信委冠为“巨无霸”机构，曝出有“1正20副”的官员臃肿问题。后据深圳市编办解释，其实领导职数仅为“1正10副”。但此后，外界对该机构过于庞大，办事效率低下的质疑，并没有停止。

2012年2月9日，深圳市政府举行的一场新闻发布会上，深圳市政府副秘书长高国辉向记者证实，科工贸信委已经被“拆分”调整为深圳市经济贸易和信息化委员会和深圳市科技创新委员会。据称，后者的成立“可能开了整个政府职能内的全国先河”。

39天的革命

此次深圳行政机构改革，力度之强、范围之广、进度之快，前所未有。

深圳三年前实施的大部制改革仅用了39天，创下了中国行政改革的一个历史纪录。

此次改革以“委”、“局”、“办”作为政府主要架构：“委”主要承担制定政策、规划、标准等职能，并监督执行；“局”主要承担执行和监管职能；“办”主要协助市长办理专门事项，不具有独立行使行政管理职能。

有学者认为，深圳此轮机构改革的核心就是对行政权进行“三分”，“委”、“局”之间最终将形成“行政合同制”，以此来考察绩效，实现行政权力间的相互制约。

以“委”为例，比如，与产业有关的贸工局、科技局、高新园区领导小组办公室等5个部门被整合为科工贸信委，其他被整合的部门还有发展和改革委员会、规划和国土资源委员会、交通运输委员会等。

这番调整组合，使得原来的46个工作部门减少到31个, “瘦身”近1/3，80%的工作部门纳入整合范围，涉及的600多项行政审批事务减少近200项。即使不作调整的部门，在这次改革中也要按照转变职能的新要求，重新制定“三定”方案。

春江水暖鸭先知，深圳市民早就在自己的生活中感受着这种变革。比如一袋超市中摆放的虾，如何管控质量？质监部门负责生产环节，工商部门负责流通环节；如何安全监管？农业、质监、工商、卫生、食品药品等多个部门对食品链的不同环节或不同品种进行监管。但出了问题，找遍农业、质监、工商、卫生、食品药品等多个部门，不一定能找到管理主责部门，反而投诉无门。

改革后，新成立的市场监管局，统一承担由原工商局、质监局、知识产权局等部门的职责，以及卫生局餐饮环节的食品安全监管职责。这使负责食品安全监管的部门由5个减少为卫生、农业、市场监管3个部门，知识产权交由市场监管1个部门负责。

改革前，除了市场监督管理职能的多头化之外，其他部门的情况更为错综复杂。

以交通运输为例：一方面在地域上存在二元化管理，另一方面，城市市政道路和公路在种类上存在二元管理，市政道路由不同部门实行规划、建设、管养三分离体制，公路则是由另外一个部门实行三者一体化管理。

在执法方面，公路路政执法由交通部门承担，市政道路执法由城管综合执法队承担，既割裂了道路管理的整体性，也不利于城市化水平的提升。另外，道路管理与交通设施管理也是脱节的，道路上的路灯、绿化等附属设施由城管部门负责，但交通信号灯、交通标牌、标识、护栏等交通设施则由交通部门负责。

改革后新成立的交通运输委员会，统筹负责特区内外交通规划(设计)、建设、管养、执法以及运输管理，特区外的交通、公路也由原来的分级管理调整为市垂直管理。

为了减少改革带来的震荡，深圳自方案公布后，仅用39天就出台了改革后31个政府工作部门的“三定”方案，新部门正式挂牌运作。实际上，在改革方案公布前，深圳市纪委、市委组织部、市编办、市监察局就联合下发了《关于严明纪律切实保证政府机构改革顺利进行的通知》，就改革期间的政治纪律、机构编制工作纪律、组织人事纪律、财经纪律、保密纪律等作了明确规定。实践表明，此次改革的进程较为顺畅。

最大的改革是人的改革

改革的核心是“放权”。

新成立的市场监管局减少行政审批事项，大幅降低企业注册登记门槛，将有关技术性评审及事务性工作交给社会组织承担。

据深圳市编办统计，改革到现在，共取消、调整、转移284项职责及行政审批事项，其中，取消和调整行政审批事项194项，占当时623项的31%。同时，取消、调整和转移部门承担的一些评比表彰、统计考核、宣传培训、办展办会等90项事务性职责。

与此同时，一边发育社会组织，一边继续放权。22家进驻市行政服务大厅的单位的109项审批比改革前压缩了563个工作日，国税局、地税局、检验检疫局、外汇管理局、 财政委、公安局等6个进驻部门的管理事项（大厅内）均为“即来即办”。

最大的改革是人的改革。

记者在深圳市编办还了解到，通过大部制改革，政府部门人员编制净减492名，其中公务员编制356名，雇员136名。局级干部，包括副局级干部编制几乎减少了四分之一。通过“瘦身”，大大减少了部门之间的职能交叉重叠，为政府的高效运作提供了重要保障。

多出来的局级领导如何消化？深圳市编办告诉中国青年报记者，深圳市委、市政府高度重视改革后干部的消化问题，采取了多种行之有效的办法分流安置局级干部。对需分流的局级领导实行全市统筹安排任职，对到达一定年龄的转任同级非领导职务或提前办退，对部门副职和处级领导干部采取担任市信访专员、抽调到大运会筹备部门工作、到基层街道挂职、到对口帮扶等地区挂职、选派到市属国有企业任职等分流方式予以消化。同时还结合市级领导班子换届，安排部分领导到市人大、政协等部门任职。暂时安置不了的，允许超职数安排，逐步消化。

“委”、“局”分设避免寻租

深圳市编办在接受采访时表示，深圳的这次改革，从设计之初就不重物理反应，而重化学反应，“着重解决的是制约深圳经济社会发展的深层次矛盾和问题”。

以市场监督管理局为例，大部制改革后，该局承接了原工商、质监、知识产权三局的职责，并划入了消费环节食品安全监管、酒类专卖管理、清理无照经营等职责；2011年12月，食用农产品安全质量监管职责从原市农业局划转过来，形成了3+4的职能格局。概括来说，从监管执法到促进经济产业升级再到公共服务，都统一由市场监督管理局来完成。

改革前后最明显的区别是机构和领导职数的减少。与之前相比，正处级机构减少13个，减幅40%；监管所减少21个，减幅28%；局级领导职数减少10个，处级领导职数减少23个。另外，深圳市实施公务员分类管理改革方案，该局将占全市一半以上的执法员进行了套改，成为全市最大的实施改革的单位。

该局领导层意识到，必须改变中层领导干部的选拔任用方式，引进岗位聘任制。深圳市场监督管理局用民主推荐权重分析制度来选拔任用正科级领导干部，科（所）负责人实行岗位聘任，打破任职终身制，解决了干部能上不能下的问题。

人才选拔任用机制的创新，激活了业务工作开展的创新。该局提出“自我革命、自我放权”的口号，提出了推进企业注册登记体制机制的改革创新举措——《关于鼓励社会投资加快经济发展方式转变的若干实施意见》。这一被民间简称为市场准入“28条”的意见，让企业登记注册“即来即办”，有限责任公司登记打破区域限制，全市窗口“大通关”受理，企业年检无纸化，放松政府管制，降低企业准入门槛，减轻企业负担，提高办事效率，赢得了百姓认可。“即来即办”制度也因此获得了市政府授予的“改革创新特别贡献奖”。

“三年后再来看这些部门，透视大部制改革的效果，应该说是瑕不掩瑜，总体上还是成功的。”深圳市政协委员苏醒认为，大部制成功的最典型案例，莫过于市场监督管理局。

“深圳市市场监督管理局成为深圳继公安局之后的第二大部门，其监管职责涵盖了原工商行政管理、质量技术监督、知识产权（商标、专利、版权）、物价、餐饮监管（其他地区属于食品药品监督管理局或者卫生局的职能）、酒类产品监管等部门职责。”苏醒说。

在他看来，深圳市市场监督管理局的整合，真正贯彻了大部制改革思路，理顺了市场监管体制。新的市场监管体制框架基本建立，各项业务工作进展顺利，创新发展、科学发展的局面基本形成。

“政府机构转变一个很重要的问题就是增强服务功能，削弱利益功能。”广东省社科院教授丁力认为，深圳这次政府机构改革将制定政策和执行政策的部门分开——制定政策的“委”与执行政策的“局”分设，“这能够有效避免寻租现象”。

深圳市的计划是，到2013年建成全新的公共服务型政府的目标，在整合调整政府机构后，还要创新政府运行机制和模式，完善决策执行监督的运行机制，让改革落到实处。