周其仁：制度安排非同小可

作为一个落后的农业国，中国在推进工业化时总免不了要学习外国的经验。至于上个世纪50年代“一边倒”学苏联，是不是真的就是必然的不二之选，怕要让历史学家慢慢去做结论才好。从可观察的现象看，亦步亦趋跟苏联老大哥走，成就与问题也大同小异：国家工业化的推进速度很快，但工农、城乡关系长期紧张、失调——越是粮食困难，越把农民捆得个严严实实的；反过来，农民越少自由，粮食困难越挥之不去。

1956年，毛主席觉察到苏联模式有问题。“苏联的办法把农民挖得很苦。他们采取义务交售制的办法，把农民的东西拿去太多了，给的代价又极低。他们这样来积累资金，使农民的生产积极性受到极大的损害”——这是《论十大关系》里的知名论断。不过从体制上看，集体化、统购统销以及“剪刀差”这一套已在中国扎了根，要全盘更改苏联模式，谈何容易？剩下的，也只有程度的选择：人家把农民挖得太苦，咱们就少挖一点吧。

少挖也不容易，因为学回来的制度安排里还加上了一条：不许农民自由跑。当然带有中国自己的特色：苏联搞“普罗皮斯卡”，多少还有点欧洲文化的影子，因为至少城里人还有旅行这回事，有权手持一份“国内护照”。中国的传统是大难临头才背井离乡，“流民”从来就不是个好词，怎么算得到“权利”的名下？至于平头百姓具备“公民有权申领护照”的新意识，更要等几十年以后的改革开放“自由行”。

当时中国的办法是搞户籍制：旅行——甚至包括逃荒——要开个介绍信，但定居就非拿出户口本不可。没有那张小小的户口卡片，任何人不能移居、定居他处。据说开始时户籍制度仅为选举服务，登记清楚才好准确记录选民。但实际情况——粮食困难和饥荒——需要“劝止”农民转工进城。劝而不止，措施就必须升级。弄来弄去，户籍与选举无大关系，却发展成为“身份”的法律凭证。

不要小看那张户口卡片。它与“普罗皮斯卡”的功能是一样的：户口不在本地的，就不可合法居留，更不能合法定居、移居、再定居。“黑了身份”硬住下来行不行？完全不成，因为办不了粮油关系、租不到房子(遑论参与住宅分配)、不能登记结婚、也无法办妥孩子入托和上学的手续、更不被受理办护照、出国留学和其他公干私干——总之，户口是所有身份关系里的龙头老大，没了它，人们寸步难行，啥也干不成。

当然，控制的重点是由乡入城、由小城镇入大城市、特别是“盲目流向”北京、上海、天津这样的特大都市。“反向流动”——城里人上山下乡、大城市人到小城镇落户等等——是允许的，不时还受到鼓励。不过，受到收入的指引，在一般情况下，“人往高处走”是主流。因此不难明白，“户籍金字塔”的底部主要是农民，而流动受限最甚的也是农民。

限制迁徙自由与“把农民挖得太苦”，这两件事情有关系吗？我的理解，大有关系。这里的关键是，仅仅在单一方向上动用国家对农民的强制力，效果将大打折扣。以“挖农民”为例，那无非是采用“征粮制”而不是自由贸易的办法，“把农民的东西拿去太多了，给的代价又极低”。问题是，当国家真把农民挖得太苦的时候，农民就不会“跑”吗？当然会跑。事实上，无论是1928年的苏联农民，还是1955年的中国农民，都大量地“跑”——跑出集体化，跑出农村，跑向收入较高的工业，跑向城市。