济南“北跨”：跨过天堑需破除部门利益壁垒

作为经济第三大省山东的省会城市，济南在2011年省会及计划单列市排名第23位，比郑州、长沙等内陆省会城市还要靠后。

今年，济南市新一届政府上任伊始便提出了都市圈北跨战略，将黄河以北的济阳、商河两县以及天桥区部分地区作为济南发展的重点方向，再造一个济南。在经过了四次专家组调研后，7月中旬，济南北跨战略发展会议召开，政界、学界、企业界专家汇集在一起商讨“北跨”路径。

再造一个济南

许多省会城市，是集一省之力来建设的，如成都之于四川、湖北之于武汉。而济南在山东却并非如此。目前，济南在山东经济排名只有第三位，位列青岛、烟台之后。比济南有着更为地理优势和物流优势的城市，也不在少数。

绿地地产公司的一位高管说，其他省会城市建设都是汇集了一省的资金，而济南却被同省的许多城市把资金分流了，因为无论在投资环境、城市环境上，济南的优势都不明显。同样的资金投入，绿地在其他省会城市根本显不出来，在济南却是数一数二。

与其他省会城市相比，济南这些年的经济发展确实显得有些迟缓。以同属北方的内陆省会郑州相比，2005年郑州GDP排名尚位于济南之后，比济南少230亿元；可到了2011年，郑州就反超了济南500多亿元。即使在山东省内，济南也被烟台赶超，与第四名潍坊差距越来越小。用电量可以折射出一个城市的经济发展水平，而2011年济南的用电量也不如潍坊、淄博和烟台。一项在坊间流传甚广的“十大没落省会城市”排名中，济南赫然在列。

中国社会科学院农村发展研究所主任党国英在为济南发展诊脉时指出，目前济南正处在众多强手的包围之中：向北有京津，向东有青岛为首的胶东半岛。西面，河南在构建中原经济区，且郑州GDP已超过济南。济南需要从更大范围来审视自己，决策者一定要有紧迫感和使命感，尽快找准新的发展方向。

在今年济南市“两会”上，在38件代表提交的议案中，5件与推进济南“北跨”战略实施有关的代表议案被合并为一件，作为本次大会议案。这也是本次大会确定的唯一一件大会议案。在济南市第十次党代会上，济南市委书记王敏在报告中提出实施积极“北跨”战略。与此同时，由17个部门和5个县区组成的济南北跨发展指挥部成立，开始进行前期调研。

济南的“北跨”战略是以济阳县、商河县全域及天桥区桑梓店镇、大桥镇为辖区，总面积约2250平方公里，人口约为120万。其中核心新城区主要包括济阳县城、崔寨、济阳镇用地、桑梓店工业园等，与济南主城区跨河相联，总占地面积约为400多平方公里。而济南的城区面积也不过如此。

由此，有学者、政界人士在前期调研中提出，济南可以在10至15年的时间利用北跨战略再造一个新济南。

一直以来，济南在实施东拓西进的发展格局，这使得济南都市圈出现了东西狭长的局面。随着经济和社会的发展，济南又无贯通东西的封闭干线，交通拥堵和市民出行不便的问题越来越严重。而南部是泉脉的水源补给区，为保泉城限制发展。济南都市圈向北发展就成了新一届政府的选择。

真正的天堑

事实上，济南向黄河以北发展的思路并非今天才有。早在2003年6月，山东省委常委扩大会议上为解决济南老城区拥挤的问题，就确定了济南市“东拓、西进、南控、北跨、中疏”的城市发展战略。可一直以来，济南“北跨”却停留在纸面上。

正如济南市政协委员、科协副主席李中赋所说，济南黄河以北有着占市域三分之一的土地空间资源、丰富的矿藏资源和人力资源，“北跨”有着良好的条件。

济南市情研究所副所长、“北跨”议案提议人冯雷认为，北跨应依托济南省会优势，拓展城市发展空间，打造现代产业体系，以“黄河南北融为一体、现代产业合理布局、县域经济突破发展、省会功能显著提升、人民生活明显改善”为目标，以北部新城为载体，成为省会城市新的增长极。

不过，济南向北发展的障碍也同样明显。冯雷就指出，跨河交通不畅，是制约因素中最主要的一项。

跨河发展，势必要把黄河变成“城中河”。目前，济南市辖区内已建成通车的跨黄河公路桥梁有6座，但都在收费。最早建成的济南黄河大桥已收费长达28年，超出成本10倍。尽管当地人大代表年年建议取消收费，国家法规明确规定收费不能超过25年，但对其拥有权属、隶属山东省国资委的山东高速股份有限公司却依然不闻不问，还要再收费5年。

冯雷表示，像济南这种同城收费公路如此密集的城市，国内已罕见。过河成本大，增加了人们的心理屏障，严重影响了黄河两岸人流、物流。

开发黄河以北另一大障碍来自于存土地开发的障碍。实施“北跨”战略、建设新城区和大举招商，都需要大量土地作为载体。但黄河以北90%的土地是耕地，商业开发受到限制，而土地政策一直缺少济南市、山东省相关部门的政策支持与配合。

与此同时，济南黄河以北还存在基础设施滞后、开发成本较高的问题。在冯雷等人提交的《关于推进北跨发展战略、加快济南北部新城区开发建设的议案》中就写道，黄河北地区一直属于农村地区，投入严重不足，城市基础设施近乎空白。这是因为设施建设相对分散，各城镇间缺乏联系、协作与统一规划。

难怪在7月12日举行的济南北跨论坛上，一位当地政府官员感叹道，真正的天堑绝不是那条宽几百米的黄河，而是各政府部门间难以协调的利益壁垒。

事实上，2006年，北京大学曾为济南“北跨”战略承担了《济南市北跨及北部新城区发展战略研究》。正是因为北跨的诸多障碍，这么多年以来规划到目前为止仅仅停留在设想层面。

突围部门利益

目前，济南北跨发展指挥部对济南都市圈“北跨”战略正在前期调研阶段。

尽管具体规划尚未出台，中国社会科学院农村发展研究所主任党国英在为“北跨”把脉就诊时却认为，目前济南迫切要提高济南市竞争力，确立济南在山东全省乃至整个华北地区经济辐射中心的地位。制定“北跨”战略应该把视野放在全国范围内来考量，与济南未来远期发展目标相结合。

不过，可以肯定的是，济南都市圈“北跨”对于黄河以北将是一次全面性的大开发。济阳县委书记、县人大常委会主任祖爱民表示，济南以北有油田、南有煤矿，地热资源也正在开发中，资源优势明显，开发潜力巨大。新一届市委、市政府把“北跨”战略提升到前所未有的高度，给黄河以北两县一区的县域经济发展提供了一次天赐良机。

不过，济南的“北跨”绝非一片坦途。作为济南战略发展的一个布局，北跨也受制于济南自身的发展。新城区最为直接的就是接受济南的辐射、承接济南的优势产业，可济南自身的辐射力度不够，产业优势不够突出。这都将为济南新区的发展增加难度。

经济的崛起必须由产业的崛起作为支撑。可从目前产业结构来看，济阳、商河存在地理区位相邻，优势产业相同，招商政策相似的现象。如济阳、商河主打产业均有农产品加工、机械装备、电子信息、纺织服装、观光旅游。就产业规模来看，济阳、商河规模以上工业产值都在一二百亿元。黄河以北两县一区的现有产业远不足以支撑“再造一个济南”的设想。

目前，济阳、商河都组建了大规模的招商团队。如商河成立了13个专业招商部门；济阳也开始围绕四大优势产业进行产业链招商计划，以构建“千亿产业集群”。可冯雷坦言，就目前来看，济阳、商河以及天桥区都缺乏大项目的带动。

一位济阳招商部门的官员担心，招商最怕恶性竞争，涉及济南都市圈北跨的两县一区距离太近，优势相似，多个主体争取项目必然存在恶性竞争。

党国英认为，对于黄河以北地区的整体开发，济南可以效仿重庆对于两江新区、天津对于滨海新区的开发思路，将济南济阳、商河两县和天桥两县一区整合为一，统一规划，统一实施。破除部门利益壁垒才能使济南真正跨过天堑。