河南平坟运动：征地还是殡葬改革？

国务院总理温家宝11月9日签署第628号国务院令，公布《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》，自2013年1月1日起施行。该决定删除了《殡葬管理条例》中民政部门有权对拒不改正违法土葬、建造坟墓行为强制执行的条款。

如此背景下，河南周口的大规模平坟运动被推到风口浪尖。一个流传的数字是，到今年9月，周口市已平坟百万座。

周口市的平坟运动由今年3月周口市一号文件吹响号角，历时半年，目标直指消灭土葬，恢复耕地。在中国农村，殡葬改革被称为是和计划生育并列的“第一大难事”。此前，河南省南阳市率先有计划平坟，但传言称因民众阻力过大而搁浅。

平坟在达到高潮时迎来舆论沸腾。11月17日，中国人民大学教授郑风田发表博文称，周口市平坟运动的真实目的其实是卖地。

今年3月，周口市商水县县长杨珺在平坟动员时，就称死人与活人争地矛盾突出，其原因包括，商水作为产粮大县需要土地支撑，以及县产业聚集区急待西扩。2个月后，也就是平坟运动轰轰烈烈展开之后，商水县产业集聚区西扩7平方公里的项目，初步通过了河南省发改委批准。

干部带头“平坟”

从已有的公开数据看，平坟运动很可能是笔糊涂账。

平坟运动的肇始、周口市一号文件《关于进一步推进殡葬改革的实施意见》称，全市基本农田内现有坟头300多万个，占用耕地约3.5万亩。而今年5月新华社的报道称，据粗略统计，周口农村有350万座坟墓，占耕地5万多亩。

在成果方面，河南当地媒体的报道称，7月21日之前，周口市完成的平（迁）坟数量是近10万座，而到11月，平（迁）坟已超200万。可在10月9日的平坟复耕推进会上，这一数字是全市已平（迁）坟头40多万座，恢复耕地近5000亩。

在今年10月的大规模平坟运动阶段性完成后，河南周口总结出了殡葬改革的“周口经验”。

“周口经验”的一个亮点是狠抓责任落实。10月9日，周口市殡葬改革暨平坟复耕推进会举出了两个典型：“在殡葬改革工作中，商水县力度大，撕开了一个口子；市经济开发区手腕硬，稳妥推进，已完成平坟复耕任务”。

在树为“典型”的商水县，有严格的平坟奖惩制度，分三个级别奖励完成任务的平坟复耕工作组人员和行政村。而对不带头执行殡葬改革政策、不带头平除坟头的“村两委”班子成员给予免职处理，教师等公职人员上报上级组织部门，按组织部文件处理。

事实上，党员带头平坟已成普遍规则，一名在新疆工作的周口籍党员干部在接到村委会电话后，坐飞机赶回老家平坟，被树立为宣传典型。

类似的平坟运动早已有之。据2002年第2期的《中国民政》杂志报道，2001年11月，河南省新乡市开展了平坟扩耕和全面推行火化活动。全市共平坟近130万座，拉掉墓碑20 余万个，还耕土地2.6万余亩，相当于增加了1个乡的耕地。

这次行动的手段同样是领导干部带头，据报道，新乡籍的市级领导带头平掉了自家的祖坟，市民政局从局长到干部职工，也都率先平掉了自家的祖坟。当然，行动也少不了大规模的宣传和推土机、挖掘机，仅长垣县就出动了3万人。

事实上，全国范围的殡葬改革于1997年国务院颁布《殡葬管理条例》后在全国展开，其路径大致为提高火化率，进而实行土葬。

2000年时，广东省南海市在实现了100%火化率后，开始清理乱葬和骨灰土葬。广东省曾提出本世纪初，在珠三角地区实现无坟化。

殡葬改革停滞

修改后的《殡葬管理条例》第二十条中规定，“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正。”删去了原来“拒不改正的，可以强制执行”的规定。

“《行政强制法》今年施行后，行政强制执行必须要由法律，而不是政府法规设定。此前湖北等省的殡葬管理办法已经做出相应修改，且规定强制行为须由法院执行”，一名行政法学者告诉记者。

但周口市的平坟运动已经刺痛了很多民众的情感，激起了声浪庞大的反对声。北京市委党校研究生冷星火正在组织观察团，“希望深入了解当地民众如何在情感和传统角度看待平坟”，他说。

但如今大规模平坟已在周口结束，观察团“很难找到现场”，此外，安全问题也是他们担心的重点。

1999年，河南省出台《殡葬管理办法》，同时召开了殡葬改革工作会议，把此后两年作为殡葬改革的攻坚阶段，要求各地把推行火葬、提高火化率作为殡葬改革的重点，力争在5年内在全省普及火葬。但直到10年后，河南省的火化率也仍只有50.4%。

“殡葬改革并没有取得理想的效果，部分地区农村的殡葬改革出现了停滞现象”，河南省许昌市委党校董跃民认为，他在2008年主持了“河南省农村部分地区殡葬改革停滞现象研究”的课题。

殡葬改革停滞的最明显之处是火化后二次装棺严重。董跃民的调查发现，由于汉民族根深蒂固的“入土为安”观念，以及各地普遍存在的殡葬后续服务严重滞后，人们即使选择了火葬仍然会“二次土葬”。在有的村庄，只要上交一定费用就可以按照传统的土葬操办丧事；在有的村庄，上交一定的费用之后，就可以把火化后的骨灰安葬在祖坟中。

殡葬改革与征地

值得注意的是，在当地官员的多次公开讲话中，这场殡葬改革被与“项目建设”、“土地流转”等字样联系在一起。

今年3月，商水县县长杨珺在平坟动员时，就称死人与活人争地矛盾突出，其原因有商水作为产粮大县需要土地支撑，以及县产业聚集区急待西扩。

资料显示，这并不是商水一个县面临的问题。河南省常用耕地面积只有逾1亿亩，河南省人均耕地面积仅有1.22亩，比全国平均水平低0.19亩。而且，河南省耕地后备资源严重不足，未利用地仅占土地总面积的12.92％，而且多数分布在山地丘陵地区，开发利用难度很大。

今年8月，周口市政府给经济开发区管委会发出了一张嘉奖令，表彰其在一个月内平迁坟头16500座，复耕土地约160亩。嘉奖令中把殡葬改革称为推动项目建设的重要举措。

就在今年周口市的一号文件《关于进一步推进殡葬改革的实施意见》中还称，平坟复耕“要与新型农村社区建设、农村土地流转相结合”。

11月17日，中国人民大学教授郑风田发表博文称，上述“县产业聚集区亟待西扩”才是平坟运动的真实理由。他称，招商引资需要土地，但国家又有18亿亩红线与征地指标控制，于是土地增减挂钩政策就被拿来灵活运用，通过平坟搞来的土地就可趁机拿来征地，进一步招商引资，制造GDP。

但也有学者认为应实际调研分析，“平坟的目的可能不是利用增减挂钩政策增加建设用地，因为周口的坟地大多都在耕地范围内，无法计算为新增耕地面积”，中国农业大学社会学系教授朱启臻告诉记者。