破解人口城镇化与农村人口空心化的矛盾

以提供更多更好基本公共服务为中心的民生建设，具有一石三鸟的改革效果——

破解人口城镇化与农村人口空心化的矛盾

推进人口城镇化和劳动力非农化，是中国“三农”工作面临的艰巨任务。从政策取向和实际执行来看，这里存在着一个“两难”抉择，即在继续推进人口城镇化和劳动力非农化的取向与防止农村人口空心化和农业劳动力老化的要求之间，似乎存在着矛盾。破解这个矛盾，要求在理论上和政策上进行关键的范式转换。

影响城乡人口格局及其相互关系的三个过程

城乡人口格局及其相互关系，通常是受到三个过程的影响而形成的。第一是人口转变过程。城镇和农村不尽相同的人口自然变化，即生育水平差异影响人口自然增长率，终究会造成城乡之间的差异性人口格局。第二是“刘易斯过程”。这个概括来自于刘易斯二元经济理论，即遵循资源重新配置规律，人口和劳动力遵循劳动生产率从低到高的方向，形成从农村到城镇的单向流动，从而改变了人口分布格局。第三是“蒂布特过程”。这个概括来自于著名的蒂布特模型，即城乡或不同地区的差异性公共品供给引致人口迁移，从而那些公共服务更慷慨的地区得以吸引到更多的人口和劳动力。由于人口转变过程的影响是长期的，具有一定的外生性，并且其效应已经部分体现在“蒂布特过程”之中，因此，本文主要考虑后两个过程的作用及其关系。

体制改革和政策调整的三个着力点

传统的城乡二元结构塑造了这样的格局，即在人口和劳动力流动方面处于不利地位的农村，基本公共服务尚未实现均等的供给，因而在老龄化与“三农”发展之间形成一种非良性循环。需要做出的范式转换是，体制改革和政策调整应该着眼于把“刘易斯过程”同“蒂布特过程”进行“脱钩”，即让两者按照各自应该遵循的原则推进，打破既有的利益格局，而不再遵循传统的相互影响逻辑。

也就是说，一方面，继续促进新型城镇化和劳动力转移，以便完成现代化所需经历的结构变革；另一方面，以普惠性、基础性和兜底性为共同原则，推动城乡公共品供给的均等化。由此提出体制改革和政策调整，要求在三个方面着眼和着力。

首先，体制改革和政策调整既有巨大的空间，也能够创造真实的改革收益，关键是采取适当的推进方式，使潜在的改革红利得以成为改革实施的激励。推动人口分布、区域格局和经济地位同基本公共服务供给脱钩的改革，最集中地体现在户籍制度改革这一任务中。经过40多年的改革，户籍制度已经不再履行阻碍人口迁移和劳动力流动的功能，当前亟待突破的改革关口，是消除其按照户籍身份提供基本公共服务的功能。这项改革应该在两个方面同步推进。第一条改革路径是按照必要、合理、适度确立的条件，选择性地扩大城镇落户规模。在现行财税体制和基本公共服务供给体系下，中央和地方政府在户籍制度改革中存在激励不相容，因此，还需要第二条改革路径，即推进城乡基本公共服务均等化，消除户籍制度作为公共品供给对象的识别功能，使城乡户籍含金量不再有实质性差异。两条改革路径缺一不可，具有相互促进、彼此激励、自我强化的关系，需要双管齐下予以推进。

其次，畅通城乡之间的要素双向流动通道，拓展资源重新配置空间，同时防止因劳动力从城镇到农村回流造成内卷式配置。中国各产业的劳动生产率变化具有两个明显的特性。第一，由于剩余劳动力转移和物质资本投入，农业劳动生产率在绝对水平上得到大幅度提高。然而，随着农业中资本—劳动比的快速提高，已经出现明显的资本报酬递减即回报率下降趋势，农业不再是剩余劳动力的蓄水池。第二，迄今为止农业劳动生产率仍然显著低于非农产业，农村非农产业也具有生产率偏低的特点，因此，如果发生劳动力向农业和农村的大规模回流，则意味着出现资源配置与生产率提高方向相背而行的情形。通过拓宽资源配置空间以稳定制造业比重、通过户籍制度改革以稳定农民工就业、通过乡村振兴创造农村高生产率岗位等举措，都是顺应农业农村现代化要求，完成人口城镇化和劳动力非农化的必经之路。

最后，以普惠性、基础性、兜底性民生建设要求，促进公共财政资源更加均衡配置和统筹使用，中央政府承担更多基本公共服务供给职能和支出责任。农业与非农产业是否均衡、农村与城镇经济是否一体化、农民与市民生活水平是否趋同，衡量的标准和推动的手段都是基本公共服务的均等化。在供给短缺和资源约束的高速增长时期，由于存在着城乡之间、区域之间和产业行业之间的发展差距，以均衡化的思路进行物质资本投资，可以通过资源重新配置取得更高的效率。在高质量发展阶段，劳动力和人力资本越来越成为供给侧的制约性资源，城乡居民消费能力也日益成为需求制约。因此，以提供更多更好基本公共服务为中心的民生建设，具有一石三鸟的改革效果，可以实现公平和效率的统一：其一，改善民生可以产生更高的社会效益；其二，新人口红利促进新质生产力的形成，增强国民经济的潜在增长能力；其三，解除居民消费后顾之忧，平衡社会总需求“三驾马车”，提高内需对经济增长的支撑能力。

（作者为中国社科院学部委员）