法院：“数字化生存”的逻辑与异化

“谁能告诉我中国司法最可恨的是什么？我说是年底不立案，这明显是渎职，为什么体制设计成这样？”2012年12月初，一名网友在微博上这样抱怨。每到年底，一些地方的人们便开始抱怨，法院怎么不立案了，这种现象被媒体称为“正义冬眠”。一周前，有媒体在北京几个基层法院调查发现，“偌大的立案庭空空荡荡，10来个立案窗口只开两三个，有的只派一名法官当班。每天立案排号的数量被严格控制，来立案的人非常少。”

但是对于其他法官而言，“冬眠”却是一种奢侈，《南风窗》记者在近日采访了各地多名法官，时间都在晚上八九点钟，受访法官无一例外不在加班，要么赶着写判决书，要么忙着各种年终总结。

一面是法院外部对法官“渎职”的质疑声，另一面却是法官连轴转的高强度工作，这种现象到底是怎么造成的？原因或许有很多，但其中最直接的一个因素也许是法院的各种考核指标。“对我们法院来说，12月10日就是一年结束了，这以后的案子都不能立，要等到12月20日以后才能用第二年的案号立上。”厦门市中院齐法官这样告诉《南风窗》记者，“我们要考核结案率，年底立的案子肯定审不完。”

法院的“指挥棒”

结案率只是法院内部庞大的指标体系之一种，2008年，最高人民法院下发《关于开展案件质量评估工作的指导意见（试行）》，制定了33个具体指标，用以衡量各级法院和法官个人审理案件的质量。试行3年后，2011年，最高法将指标修订为31项，并且每年发布上一年的评估分析报告。文件规定“各级人民法院可以根据实际情况增加或者减少指标”。例如湖北省恩施州中级人民法院就只规定了8项考评基层法院的指标，并设定了不同的权重。广西高院的《广西法院审判质量效率评估指标体系实施办法》则只采用了21项指标。

根据最高法的统计，31项指标中，全国范围内都能进行统计的只有11项，作为审理效果指标的公众满意度指数则很少有法院进行统计。这套指标体系被誉为法院审判管理工作的“指挥棒”，它不仅统计法院审判活动的实际情况，而且在实质上塑造了法院的审判工作重点。例如作为审理效果指标的调解率就直接促使一些地方的法院强调通过调解结案。根据统计，1999年到2003年，西安市各基层法院的调解结案率徘徊在20%～30%之间，但是2004年西安市中级人民法院唯独对调解率规定了硬指标，要求基层法院调撤率达到50%。此后，西安基层法院的调解率便不断提高，2007年达到57.5%，并一路提升到2011年底的64.7%。

这根“指挥棒”将奏出怎样一曲司法“交响曲”呢？31项指标被划分为三大类，分别测量法院审案的公正性、效率性和效果，再加总计算得出一个综合指数。最高法发布的评估分析报告称，2011年根据指标体系计算出来的全国法院案件质量综合指数有所上升，按百分制计算为88.79，比上年提高了1.53。

按照评估报告，中国法院在这三方面都表现良好，并且呈现逐年改善的趋势。例如效率性指标中包括“法官年均结案数”、“正常审限内结案率”、“正常审限内执结率”三项指标，根据2010年的评估分析报告，全国法官年均结案58.61件，其中发达地区法院法官超过100件，最高为北京的155.58件；全国平均结案率高达98.51%，执结率高达99.14%。这些数字无不勾画出一个尽职尽责、高效且公正运转的法院，但是简单的数字却难以反映出复杂的现实情况。

变通了的“数据”

面对各种指标，烦恼的法官们发展出了各种技术处理手段。《南风窗》记者晚上8点多联系上福建省宁德市某法院的张法官时，他正在加班赶判决书，“结案率很难实现，有时候为了达到指标，就预先结案，但实际上判决书还没有出。立案那边我们院从12月10日开始就已经是只收案不立案了，让当事人20日后再来。”类似的做法在其他法院也很普遍，广东某基层法院的毛法官告诉《南风窗》记者，往年不抓结案率，所以年底都是放开立案的，但是今年突然开始“抓得很紧”，11月底就停止立案了。“有时候为了应付当事人，我们就说需要时间审查立案材料，先把当事人拖住。”

毛法官透露，为了应对，还出现了一些对案件的“灰色处理”。“有时候无奈之下，对一些系列案，如果来不及结案，比如说集团欠债的，一张欠条就是一个案子，我们会设法说服当事人撤诉，退回一半诉讼费，”毛法官说，“只能让他们‘卖个面子’。这样就可以大幅提高结案率。” 当记者问到，如何才能避免立案难和各种变相结案的现象时，毛法官说，没有其他办法，除非不考核这一项。

除了结案率，毛法官所在法院还重点考核“调撤率”，而这项指标的操作空间更大。中国的调解方式分为人民调解和司法调解两种，“原来是‘诉调对接’，人民调解委员会的调解进行司法确认后可以计入调解率，但是现在不行了。所以有时候我们会把人民调解委员会的调解结果不再做成司法确认，而是把他们的调解转成法院的‘立案调解’，收取50元的立案费，就可以计入‘调解率’”。在浙江某基层法院工作的邓法官也对法院调解中的“弄虚作假”颇有意见，“我们会请一些人民调解员，给很少报酬，他们也不做具体工作，就是在调解书上挂个名字”。

邓法官供职的法院今年开始强调一项“归档报结率”的指标，要求达到100%。这让他头疼不已，“简直要把我们逼疯了”。这项指标要求法官在每月22日前将已经判决的案子统一归档。“这违反了审判规律，是人为缩短了审限。比如说距离审限还有10多天，就要求我们结案了。有些案子即使已经下了判决书，但还有送达等工作要做，尤其是公告送达的情况，要60天后才生效。还没有生效的案子怎么能归档。”有时候为了应付这个指标，邓法官只好让书记员拿个空的档案袋先去签名，等生效后再把资料装进去上交。

还有一项指标也让邓法官哭笑不得，效果指标中有一项要求保持较低的“信访投诉率”。邓法官向《南风窗》记者讲述了一个亲身经历的案件。“村子里有一个人因为建房纠纷打伤了邻居，被判刑一年，出狱后不断上访，领导说这是法院判的案子，要让法院来解决问题，于是我就被派出去跟着这个上访者，他上楼我就在楼下等着，他下地我就在田边蹲着，他上车我就上去把他拉下来。最后由政府出面和他签了《息诉罢访协议》，给他经济补偿。他本来只有一栋破泥房，现在靠政府补偿都已经盖了4层楼房了。被他打的那个人看他那么彪悍，也不敢在村子里住下去，最后也是政府出钱让他到外面去买房住了。”

指标与独立审判

江苏省某基层法院法官汤卫兵并不相信依靠指标管理审判活动这种做法是完全有效的，“要让法官在审判活动中这些指标都考虑到位，根本就是不可能的，案件审判讲究法官的自主性和个体性，只有法律才是每一位法官审理案件的唯一准绳”。按照中国宪法、法律的规定，各级法院应当独立进行审判，并通过审级制度对下级法院的审判工作进行监督，以保证司法公正。但是指标体系却有可能在实践中扭曲上下级法院的法定关系。

指标体系中包括上级法院发回重审和改判的比例，一般简称为“发改率”。“只要上级法院改判了一个我的案子，我的考核奖就没了。”邓法官说。一般认为一旦被“发改”，就是基层法院“错判”了。然而，上诉权是当事人的法定权利，基层法院并不能左右当事人的上诉意愿，而对于二审是否改判或是重审，在很多情况下并不能归咎为一审法院的错误。

杨飞和张俊文抽查了重庆市2010年679件发回重审或是改判的案件，其中能够归结为基层法院“错判”的比例较低，仅有民事案件中的38.99%，刑事中的12.4%，行政案件中的28.12%可以归结为一审“错判”。

在湖南邵东法院工作的陈贵新调研了指标体系的运作情况后提出，“司法绩效如何，关系到下级法院领导特别是一把手的政治前途”，并因此担忧有可能“影响上下级法院监督与被监督的法律关系的改变，越来越趋向于领导与被领导的关系”。在一些个案中，这个担心已经变成事实。中国上下层法院之间依法定并无领导与被领导关系，浙江省台州市中院法官王圣杰告诉《南风窗》记者：“上下级法院在权力架构上是平行的，不是领导关系。严格来说，具体案件是不能请示的，上下级之间可以就法律关系、个别法律的适用问题提出一些请示意见。但是现在很难禁止，因为通过口头请示的方式就可以规避掉了。”

毛法官说，有时候中院法官会直接打电话来，“要挟”一审法官“通过调解把当事人搞定”，否则到时就会发回重审。在他看来，中院做法实际上是转移工作负担，有时候案件已经进入了二审，中院还是会要求一审法院做财产保全之类的工作，“二审已经说明是一个独立的案件了，卷宗都不在我们这里了，但是如果我们不做就可能被发回重审，甚至改判”。毛法官经办的案子中，有些被中院改判的结果他并不是“心服口服”，“有时候明明是同一个系列案，上诉后同一个合议庭竟然做出不同的判决”。

王圣杰分析，发改率对于基层院来说非常重要，特别是对于领导，上级法院对下级法院最重要的评估首先就是看“发改率”怎样，“从这一点来讲，对法官的独立性影响比较大，特别是对重大疑难案件来说，很多法院事先和上级法院沟通，一般不以书面请示，而是口头请示，先问一下这个案件这样判行不行，以确保上诉结果和一审一致。”

司法活动的主体是法官，美国最高院大法官布雷耶坚持，“法治必须通过法官来实施。”一个合理的指标体系应当能够选拔出优秀法官，但是目前而言，这套指标体系似乎并非最优选择。

王圣杰说，“单纯从办案量很难衡量一个法官的素质，办一件疑难案件比办一系列类型化的案件要难得多。另外，从‘调撤率’来看，一般要求法官要有很好的法律功底和社会阅历，但是有些时候完全有可能通过自己各方面的社会关系，或者不是特别正当或是严谨的法律手段，利用当事人的忌惮心理去促使调解，这种情况也很多。”

在他看来，虽然说指标化的体系容易推广，如果只是把法官当技术官僚，不讲其他东西，这么办有可能促进办案效率的提升，但是从长远来讲，从促进法治和司法理性的角度讲，这个评估体系首先就体现了对法官个人的不尊重。“我们心底的确是这样想的。如果非要机械化地去套用我们的工作成果，那么就没有意识到法官办案的根本意义上的职业价值。”