“三农”领域改革的艰辛探索与伟大实践

[中图分类号] D616； F320 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2023）12-0022-04

党的十一届三中全会吹响了改革开放的号角，我国农业农村改革的大幕由此开启。我们党领导农民不断解放和发展农村社会生产力，推动农村全面进步，实现了由温饱不足到全面小康的历史性跨越，进入全面推进乡村振兴、加快建设农业强国新的历史阶段。“改革开放是中国大踏步赶上时代的重要法宝，是决定当代中国命运的关键一招，中国珍惜这一过程中取得的宝贵经验，将继续把改革开放推向前进。”全面回顾改革开放以来我国“三农”领域改革的艰辛探索与伟大实践，分析农业农村改革的历史背景与演化逻辑，有助于更好应对“两个大局”中农业农村工作面临的风险挑战，赋能农业强国建设。

农业农村改革以处理好农民和土地关系为主线

坚持农村土地集体所有，巩固和完善农村基本经营制度。以土地集体所有为基础的农村集体所有制，是社会主义公有制的重要形式，是社会主义城乡融合发展的制度底色。1978年，安徽凤阳小岗村的创举是农业农村改革的一声春雷。以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制在20世纪90年代初得以正式确立。面对第二轮承包中出现的农民承包土地代际传递、细碎化和长期投入不足等新问题，中央参考贵州湄潭农村改革示范区经验，提倡“增人不增地、减人不减地”，强调保持承包关系长期稳定。农业产业化进一步提高了农业规模化、专业化的要求。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出“发展农业适度规模经营”。在确权颁证的基础上，国家推动农村土地经营权有序流转，创新并建立农村承包地所有权、承包权、经营权“三权分置”制度，并在实践中不断深化农村土地经营权有偿退出等各项改革措施。

推动农产品流通体制改革，构建现代农业经营体系。改革开放以后，为避免价格放开带来的社会冲击，我国的农产品流通体制改革采取了渐进改革的方式。1979年，我国开始实行农业价格双轨制改革。随着农产品供给的充裕，国家不断优化农产品品种和品质结构，农业经济于1993年底完成向社会主义市场经济的转轨。伴随农村流通体系的迅速发展，以家庭经营为基础，农业技术协会、专业合作社等多种经营方式蓬勃发展。20世纪90年代，农业产业化和企业化水平进一步提高，并在山东等地区形成了“公司+农户”的制度雏形。党的十八大以来，面临谁来种地、小农户与大市场如何衔接等问题，中央接续提出培育新型农业社会化服务组织、农业新型经营主体和农业产业化联合体。现阶段，农业强国建设需要以“供给保障强、科技装备强、经营体系强、产业韧性强、竞争能力强”为目标，重点扶持家庭农场和农民合作社两类经营主体，加快健全农业社会化服务体系，切实提高农业生产经营专业化、集约化、组织化、社会化程度。

完善农村产权制度，赋予农民更加充分的财产权益。20世纪90年代，工业化和城镇化快速发展，一些农村集体产生了大量土地非农收益，催生了农村产权制度改革，集体股份合作制开始兴起。党的十八届三中全会以来，中央高度重视农村集体产权制度改革，先后组织开展5批农村集体产权制度改革试点，在壮大农村集体经济、保护农民的集体资产权益、激发农村资源潜力等方面取得了积极成效。目前，我国新型农村集体经济增长平稳，但仍存在产业发展不充分、地区发展不平衡的问题，需要进一步落实集体所有权、赋予农民更多财产权利、放活资产经营，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制，促进新型农村集体经济健康发展。

农业农村改革以完善党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系为重点

始终坚持党对“三农”工作的全面领导是乡村治理体系完善的基本原则。随着城镇化的持续推进，农村劳动力资源长期外流，基层党组织战斗堡垒作用有所弱化。进入新时代以来，党中央采取了一系列改革措施加强乡村治理体系建设。从2013年起，中央决定持续向贫困村选派第一书记和驻村工作队。2014年，中共中央组织部集中整顿软弱涣散基层党组织。2018年，中央正式推动村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，实行“一肩挑”。2019年，国家推动全国乡镇、村集中换届，选优配强领导班子。新征程上，要继续发挥五级书记抓乡村振兴有效机制，坚持党建引领乡村全面振兴，健全领导体制和工作机制，为加快建设农业强国提供坚强保证。

不断探索符合时代要求的乡村自治机制。1987年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，标志着我国村民自治体系的基本形成。村民自治制度在新时代有新的要求：一是推进村民委员会规范化建设，全面落实“四议两公开”制度，推进村级事务公开，坚持和发展新时代“枫桥经验”。二是向多元主体协同治理转变，促进村民议事组织、村务监督委员会、红白理事会、志愿者服务队等各类社会组织更多参与乡村治理。三是创新务实管用的治理方式，完善推广积分制、清单制等切实有效的基层实践。四是探索科技赋能乡村治理的新模式，构建乡村数字治理体系，搭建“互联网+”乡村治理线上平台，提升村级事务管理智慧化水平。

持续夯实乡村治理法治基础。法治是乡村善治的根本保障和制度底线。改革开放以来，涉农法律体系逐步完善，农村普法与送法下乡持续开展，农民法律援助制度得以建立，综合行政执法改革持续推进，乡村法治成为越来越重要的基层治理手段。党的十八大以来，中央对全面依法治国作出一系列重大决策。2021年，《农业农村部关于全面推进农业农村法治建设的意见》印发，要求“全面推进农业农村法治建设，有效发挥法治对农业高质量发展的支撑作用、对农村改革的引领作用、对乡村治理的保障作用、对政府职能转变的促进作用”。《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《中国共产党农村工作条例》《中华人民共和国乡村振兴促进法》构建起了乡村振兴战略的“四梁八柱”，《中华人民共和国农民专业合作社法》《耕地保护法（草案）》《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》等专项法律为乡村重点领域治理提供了法律支撑。农业强国建设需要推进更高水平的平安法治乡村建设，深入开展农村法治宣传教育，加强农村法律服务供给和乡村法治队伍建设，切实增强乡村社会治理法治化能力。

赓续农耕文明，用德治提升乡村治理软实力。我国农耕文明源远流长、博大精深，是中华优秀传统文化的根，也是乡村发展的魂。改革开放初期，农村工作的重点是解放农民的思想。20世纪80年代，全国各地在群众中广泛开展“五讲四美三热爱”活动。这一活动继承了中华民族优良传统，也为农村精神文明建设指明了方向和目标。20世纪90年代，中央坚持“两手抓，两手都要硬”，加快推进农村思想教育与道德建设。进入新世纪，党的十六届五中全会首次将“乡风文明”列入社会主义新农村建设的总要求。党的十八大以来，以满足农民美好精神生活需求为导向，我国农村精神文明建设进入新时期。通过大力培育和弘扬社会主义核心价值观、创建新时代文明实践中心、推进农村精神文明创建活动等文明实践，使得家风乡风民风明显改善。在农业强国建设中，要体现和谐共生、和而不同、和睦相处的乡村文化内核及精神风貌，弘扬敦亲睦邻、守望相助、诚信重礼的乡风民风，实现乡村由表及里、形神兼备的全面提升。

农业农村改革以让广大农民共享更多发展成果为根本目的

改革开放45年来，我国农村扶贫工作取得了全面胜利。从20世纪80年代开始，我国大规模开展以解决温饱问题为基本目标的救济式扶贫工作。1984年，中共中央、国务院发布《尽快解决老少边穷地区落后面貌的通知》。1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组设立（1993年更名为国务院扶贫开发领导小组），标志着我国制度性扶贫正式开始。从20世纪90年代开始，国家的扶贫政策转向开发式扶贫和区域性攻坚。1994年，国家印发《国家八七扶贫攻坚计划》，要求在20世纪末最后几年基本解决全国8000万贫困人口的温饱问题。21世纪初，中国基本解决贫困人口温饱问题，国家政策转向“巩固温饱成果”“为达到小康水平创造条件”阶段，并提出“两不愁三保障”的脱贫目标。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚摆在治国理政的突出位置，拉开了新时代脱贫攻坚的序幕。2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时，首次提出了“精准扶贫”重要思想。2015年，党中央召开扶贫开发工作会议，提出实行扶持对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效“六个精准”，实行发展生产、易地搬迁、生态补偿、发展教育、社会保障兜底“五个一批”。2017年，党的十九大报告将精准脱贫作为决胜全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一。到2021年，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下农村贫困人口全部脱贫。目前，我国已进入巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的新发展阶段，需要牢牢守住不发生规模性返贫底线，建立欠发达地区常态化帮扶机制，把增加脱贫群众收入作为主攻方向，促进脱贫地区加快发展。

建设宜居宜业和美乡村，让农村基本具备现代生活条件。新中国成立以后，在农田改造、水利建设等农业基础设施建设中取得了巨大成就，构建了比较完整的农村公益事业和公共服务体系，农村基础教育和卫生事业得以普及。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，为农村改革发展指明了方向。农村合作医疗、农村居民最低生活保障、农村社会养老保险等惠农政策相继实施，农村基础设施加快建设，公共服务体系基本形成。党的十八大以来，党中央接续推进乡村建设，提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的更高要求，持续推动美丽乡村、厕所革命、人居环境整治、传统村落保护等政策落地见效，农村基础设施提档升级，村容村貌全面提升。习近平总书记指出，要以农村基本具备现代生活条件为目标，“特别是要加快防疫、养老、教育、医疗等方面的公共服务设施建设，提高乡村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度，让农民就地过上现代文明生活”。

大力促进农民增收，扎实推进共同富裕。农民收入问题始终是农业农村工作的核心问题。改革开放极大释放了农民的生产热情。除农产品生产经营外，农民以个体经营和乡镇企业为依托，大力发展诸如家庭副业、加工制造业等非农产业，乡村产业链延伸成为农民收入的又一增长点。从1986年开始，国家逐步打破城乡劳动力流通壁垒、加快户籍制度改革，使得农村劳动力得以实现城乡转移就业，工资性收入逐渐成为兼业农户主要收入来源。面对农民种粮收益下降、农资成本升高等问题，国家于2004年实施农业税减免和种粮直补、购机补贴、良种补贴“三项补贴”。2006年，国家实施农业补贴、取消农业税、建立重要农产品最低收购价与临时收储等一系列重要举措，不断完善农业支持保护制度。党的十八大以来，党中央高度重视粮食安全，切实保障种粮农民收益，更加注重拓展农业多种功能、农村生态新价值，促进一二三产业融合发展。同时，推出农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等多项举措，更好保护农民以土地为核心的财产权益。在建设农业强国新征程上，国家坚持把增加农民收入作为“三农”工作的中心任务，依托乡村特色优势资源，发展县域富民产业，让产业链条主体更多留在县域乡村，完善联农带农机制，带动农民参与产业经营并更多分享产业增值收益。同时，进一步激活农村各类资源，畅通城乡要素流动，扎实推进共同富裕。

我国农业农村改革发展的历程，是在党的领导下开拓创新中国农业现代化发展之路和向农业农村现代化迈进的奋斗之路。“三农”工作积累了宝贵经验，形成了重要的理论成果。新征程上，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持改革驱动这个关键抓手和重要法宝，推动新时代农业农村现代化建设重要领域和关键环节改革取得突破，加快建设中国特色农业强国。

（本文是国家社会科学基金一般项目“新时代乡村振兴中农民组织化建设研究”〈项目编号：20BJL081〉阶段性成果）

[参考文献]

[1]习近平.论“三农”工作[M].北京：中央文献出版社，2022.

[作者简介：刘学侠，中共中央党校（国家行政学院）报刊社教授、博士生导师；温啸宇，农业农村部管理干部学院助理研究员]