加快建立农业巨灾风险分散机制

我国是一个自然灾害频发的国家。近几年南方冰冻、沿海地区台风、暴雨等灾害的频繁发生，已经使我国的农业生产、农业基础设施等遭受了严重的损失，给农户生活和生产带来了重大的影响。因此，农业巨灾风险的管理也成为亟待解决的问题。

“农业巨灾”是指使得某一地区范围内的农作物、牲畜或者是农业基础设施等受到损害、破坏而致使农户受到损失，并且这一损失超过50％以上的自然灾害、不可抗人为因素等事件，这些事件不一定会造成人员伤亡或者其他方面的损失。

为了更好地了解当前农业巨灾风险分担状况，课题组选择苹果产业进行深入分析。课题组选取山东省栖霞市蛇窝泊镇、陕西省洛川县凤栖镇、山西省万荣县皇甫乡、平陆县部官乡和常乐镇作为调查地点。之所以选取上述地区作为调查地点，是由于这些地方均具有很强的代表性。

采取随机抽样的方式，课题组于2011年5～6月对315户苹果种植户进行了一对一访谈式入户调查。结果显示，当前的农业巨灾风险管理很不完善，大部分农业巨灾风险并没有通过很好的渠道分散出去，都留给了农户。

农业巨灾风险来源

上述地区，果农进行苹果生产面临的主要自然风险因素是冰雹、霜冻、干旱以及病虫害，而山东栖霞由于地理位置近海，因此有时会遭遇暴风袭击。在实地调查中发现，大部分苹果种植户都曾因天气、气候原因导致苹果产量损失50％以上甚至绝收。

农业巨灾风险分散的实际情况

1.农户是农业巨灾风险损失的主要承担者

调查中了解到，农户是农业巨灾风险的主要承担者，甚至很多时候要承担巨灾造成的全部损失。例如，在苹果生产中，当遇到巨灾情况发生时，只有19.5％的农户得到过来自政府等其他主体的帮助，其余绝大多数农户没有得到过任何的帮助，灾害损失绝大部分都是由农户自己承担。

2.防灾、抗灾以分散的一家一户为主体

实地调查发现，在出现较为严重的花期冰冻、雹灾等可能会给农户带来严重损失的情况时，基本上是单家独户各自采取措施，“个人自扫门前雪”，没有形成统一领导、协调与合作。

3.以农户风险自留措施为主

一方面，尽管一定程度上冰雹和冰冻灾害等是可预测的，但却很难采取有效的措施来减少损失；另一方面，受到成本的限制，农户往往采取机会主义态度，“等风险来了再说”。

由于没有开展农业巨灾保险，而且政府补贴也没有具体相关的规定，只有财政较好的地方政府会适当对农户的化肥成本补贴一部分，大部分农户没有得到任何类型的补助。

4.农户自主意识强，但对政府也有所期望

当问起“在应对苹果巨灾时，你希望政府能够为你们做什么”，63.2％的农户表示希望政府在受灾之后能够补助肥料等成本，至少可以减少他们的净损失，15.8％的人希望政府能够提供防灾救灾的技术指导，还有13.2％的人表示希望政府能够在预防巨灾等方面提供更多的帮助，如前期预报、补助购买防雹网等等。其余的观点还有：政府应该加强农资市场的管理、开展苹果生产的巨灾保险等。

存在的问题与不足

1.处于弱势的农户是主要承担者目前我国农业巨灾风险的防灾、抗灾主体及损失的承担主体基本上以处于产业链最低端的农户为主，政府部门、保险公司及技术服务等社会力量并未成为有效的分担主体。

2.农业巨灾保险有需求无供给

尽管目前我国并没有开展农业巨灾保险，但在调查中了解到，绝大多数农户对苹果巨灾保险具有需求，表示如果开展这项业务他们会购买，并且愿意支付较高（相对于玉米、水稻、小麦等粮食作物而言）的保险费。

3.缺乏各部门协调配合的长效机制目前情况下，在农业巨灾发生时，政府、技术部门等往往是充当“临时救灾员”的角色，被动应对，并没有形成有效的长效机制，各部门之间也缺乏有效的沟通和配合。

4.缺乏有效的法律法规保障

我国没有专门的农业巨灾风险管理方面的法律法规。这就导致在实际操作中，各地做法不一，资金不到位等现象的发生。

建设我国农业巨灾风险分散机制的构想与建议

我国农业巨灾风险分散机制的主要内容可以简单概括为“一二三四”，也就是“一个保障、两个结合、三个机制、四个主体”。具体而言，一个保障是指要有相关的法律法规作为工作开展和考核的依据，确保各部门相互配合与协调，保证资金到位、人员到位；两个结合是指政策性与市场化相结合、短期应急措施与长效机制相结合；三个机制是指预防预警机制，抗灾补救机制，灾后补偿机制；四个主体是指农户、保险与再保险公司、政府部门、技术服务等社会团体和机构。

需要指出的是，抗灾补救机制与灾后补偿机制的区别，主要是从实施主体而言，前者主要是靠农户自身的力量，并辅之以技术服务部门的帮助，而后者则涉及更多的主体，是农业巨灾风险分散体系有别于一般风险分散体系的关键。

一般而言，就普通的农业灾害风险而言，前两个机制，例如常规的农业保险等就能够帮助帮助农户度过灾害难关。但是当发生农业巨灾时，前两个机制作用十分有限，往往更多地要依赖于灾后补偿机制，实现农业巨灾风险分散的社会化、系统化。

其中，灾后补偿机制有三条路径。第一条路径是政府对灾区进行财政投入以及政策优惠等一系列财政、行政手段，如提供再生产的机械设备、基础设施的修复；第二条路径是通过商业保险、商业再保险、巨灾保险债券化以及政府作为最后“买单者”的资金支持，对商业保险补贴和免税等；第三条路径是通过社会救助以及国际救援部门捐助，及时将有效的资金收入公平合理地分配给受灾的农户。第一条和第三条路径往往是在巨灾发生时才发挥作用，而且第一条路径受到当年财政和政策风险的影响，第三条路径往往具有很大的不确定性，只有第二条路径高效、稳定，在巨灾风险分担中得到广泛的认可，该路径的起点是农业保险，但是由于农业生产和风险评估具有很大的信息不对称，存在着很大的道德风险和逆向选择，使得由市场单独运行的保险很难操作，需要由政府来参与。