法治政府一定不是“强人政府”

作为全国政协委员中的一位法学家，南开大学教授侯欣一认为，自己的政协建议多与“常识”有关。比如，他今年的一个建议，就是改革持续了多年的劳动教养制度。他指出，劳教是一种司法程序之外的社会治理手段，但是，近期报道的一些个案显示，劳教有时成为一些不良官员遮蔽违法乱纪行为、侵犯公民权利的工具。目前支撑劳教制度的是国务院及其下属部门的规定，而随着我国法律体系的完善，这些规定已与《行政处罚法》、《立法法》等“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”条款背离。

侯欣一常常呼吁要“多向官员普法”——这是建设法治政府的前提条件之一。3月11日，他应邀做客中国青年报、中青在线、搜狐网联合推出的两会在线访谈时，谈的就是法治政府问题。他表示，建设法治政府，就要把政府的权力关进法律的笼子里。

3月10日提交全国人大审议的国务院机构改革和职能转变方案，引起各界热议。该方案强调加强依法行政，加快法治政府建设。对此，侯欣一指出，在政府的机构改革和职能转变中要注重法律依据。中共十一届三中全会至今的30多年里，国务院已经进行了6次机构改革，此番是第七次改革启动，平均5年多一次，这与时代发展的需求有关，但也一定程度上反映了机构设置的随意性。两会上，不少代表委员指出了这一问题。

侯欣一举例说，我国的《国务院组织法》比较笼统，对国务院应该设有哪些机构和这些机构的职权范围都没有明确的规定，地方政府也有类似情况。以至于出现了一个值得关注的现象——《国务院组织法》规定“各部设部长一人，副部长二至四人”，但是，相当一批部委的副职人数都超过规定。在有的地方，副县长数量严重“超标”的事情也屡屡被人发现。

以法制史为研究领域之一的侯欣一说，法治政府是与人治政府对应的概念。在改革开放以前，我国主要依靠人治手段或者政策治理，下发了很多“红头文件”。这种治理方法暴露出了很多问题。20世纪80年代，执政党和政府提出了“依法办事”的口号，强调依法履行职责，减少政策和个人意志在整个政府运行中的地位，对于从人治向法治的转变发挥了很大作用。

但侯欣一指出，“依法办事”的工具导向太强。到了20世纪90年代，“依法行政”的概念提出，又向前迈进了一步。直到最近几年，“法治政府”概念逐渐清晰。“‘法治政府’可以说是我们这30多年改革开放一路走过来的自然结果，也是学术界、官方和民众对我们社会发展目标更加清晰、对政府定位更加准确以后的新提法。

他告诉记者，关于法治政府，如今形成的基本共识是——法治政府应是民意政府，经过民意产生；是有限政府，不仅权力存在着边界，权力运行的方法也应有限度；是阳光政府，运行过程对外公开；是责任政府，承担与权力对应的责任。

他说，政府的权力再“有限”，由于现代社会公共事务日益增多，政府的权限依然很大。因而如果政府责权不清，出事后不承担责任，就与法治政府的目标相去甚远。在问责上，现在尚无明确的法律，问责就较为随意，有时发生了责任事故，涉事官员当时碍于舆论的压力受到处理，但过些天换个地方又重新上任。这种情况并不鲜见。

作为比普通公民有更多机会可以近距离观察政府的一名全国政协委员，侯欣一指出，应该客观承认，政府在依法行政上做了很多工作。国务院2004年颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，当时提出要经过十年左右坚持不懈的努力，“基本实现建设法治政府的目标”。这份纲要实施之后，政府的进步不小，比如开始重视民间社会组织的作用，比如在民意的推动下，对社会反响比较大的“三公消费”情况进行了公布，又如颁布或修订了行政许可法、国家赔偿法等，“如果国家错了，对公民要赔偿”的理念得到传播。

“我们可以看到政府自身的努力。还有一个可喜的变化，就是公民的成熟度明显提高，来自公民对政府的监督越来越有效、越来越多样化、越来越常态化。”侯欣一说，法治政府的建设，光有政府自身的自觉肯定是不够的，还需要全社会共同监督、帮助改进。

他以此次国务院机构改革方案为例说，这一方案虽然征求了一些专家学者及部门的意见，但连政协委员都是在人民大会堂开会时才看到文件，留给大家的讨论时间很少。再如公众关注的“国家账本”，我国的政治年度从3月份两会开始，由人代会批准年度财政预算，但财政年度是按照自然年度来算的。这意味着1月到3月期间对政府花钱的监管存在盲点。两会结束后新批准的预算拨款才能到位，也是导致年底突击花钱的重要因素。这个问题的背后，是政府预算能否依法编制和公开预算。

他认为，从法治政府的标准来看，目前政府与之差距依然很大，各级政府一定要有紧迫感，政府工作人员也要增强法治思维。

“很多政府人员还是习惯于利用权力、利用个人魅力、利用其他政策去治理这个国家或者治理这个地方，他们对‘强人政治’还有很高的信仰。法治政府一定不是‘强人政府’，选择法治就是要放弃人治的想法。”侯欣一委员说。