国外土壤污染防治立法启示

引言

美国在上个世纪曾经启动了一项超级基金计划。为了解决地下水污染问题，投入２００多亿美元净化地下水。主要方法是把地下水抽出进行净化处理后再注回地下。计划执行一段时间后，科学家发现经过净化处理后的地下水，回到地下后水质并没有达到预期的效果。最后发现，原因来自土壤。土壤中的污染物使净化后的地下水再次被污染。科学研究发现，其实土壤污染与大气污染、水体污染息息相关，仅仅治理大气污染和水体污染，这种“头痛医头，脚痛医脚”的做法，并不能够使整个环境质量和农产品质量得到根本的改善[1]。由此，土壤重污染被当作一个重要的环保课题提了出来。当前，国外土壤污染防治立法开展的如火如荼，而我国尚处于初期阶段，因而有必要借鉴国外先进经验以弥补国内立法的不足。

一、 国外土壤污染防治立法概况

（一）日本土壤污染防治立法

日本是最早在土壤保护方面立法的国家[2]，为了解决日本日趋严重的市街地(市区)土壤环境污染问题，日本环境省于2002年制定了《土壤污染对策法》，在土壤污染防治法出台之前，日本先后制定了基于农用地、有毒有害化学物质、水质污染(与地下水相关的部分)防治法而建立的土壤污染对策体系，颁布了《农用地土壤污染防止法律》《土壤污染环境标准》《关于土壤·地下水污染调查·对策方针》《Dioxine 类物质对策特别措施法》等一系列法律，[3]确立了预防对策和恢复对策的一系列措施。

2002年日本制定了《土壤污染对策法》，对调查的地域范围、超标地域的确定，以及治理措施、调查机构、支援体系、报告及检查制度(杂则)、惩罚条款进行了规定，并规定了成为土壤污染调查对象的土地条件及消除污染的土地基准等。该法案运用环境风险应对的观点，对工厂、企业废止和转产及进行城市再开发等事业时产生的土壤污染进行了约束。[4]进一步加强了对预防原则、政府职责、土地标准的划分、激励机制等的规定。

（二）美国土壤污染防治立法

美国的土壤污染防治法律主要是《超级基金法》，1977年的“腊夫运河污染事故”使得 美国颁布了超级基金法(Superfund Act)， 建立了一套在法律、管理制度以及技术规范方面比较完善的土壤污染防治体系。[5] 《超级基金法》主要意图在于修复全国范围内的污染地块，明确清洁费用的承担者；规定包括土地厂房、设施等不动产的污染者、所有者和使用者应以追溯既往的方式承担法律上连带、严格、无限责任；制定了“危险登记评估体系”[6]和“国家优先名单”[7]的运作方式，并建立了超级基金以资助“棕色地块”的管理和修复[8]；对土壤污染采取“谁污染谁治理”的原则，同时明确了政府的责任，规定了美国环保局(EPA)根据《超级基金法》实施整治行动时具体程序。

在“超级基金法”颁布后，针对环境问题发展过程中出现的新问题，美国也陆续颁布了一些修订版和补充法案，如《超级基金增补和再授权法案》(Superfund Amendments and Reauthorization Act以下简称SARA)以及《棕色地块法》(Small Business Liability Relief and Brownfields Revitalization Act)，《棕色地块法》阐明了污染的责任人和非责任人的界限，并制定了适用于该法的区域的评估标准，保护了无辜的土地所有者或使用者的权利，为促进棕色地块开发提供了法律保障[9]。

（三）澳大利亚土壤污染防治立法

澳大利亚环境成文法很多，主要是一些单项立法，综合性环境立法较少，属于“大环境法”的模式。澳大利亚环境成文法按其内容可以分为四大类：一是有关环境规划和污染防治的法规，包括土地利用规划、环境影响评价、危险物品控制和污染防治等法规；二是保护自然遗迹和人文遗迹的法规；三是开发、利用和管理自然资源的法规；四是在相关法规，包括职业安全、劳动保护、消费者权益保护和刑事法律中有关环境保护的规定。

澳大利亚联邦有关土地的环境保护法律主要有：《海洋和淹没土地法》(1973年)； 《国家拨款(自然保育、土壤保育)法》(1974年)；《矿物(淹没土地)法》(1981年)。地方有关土地的环境保护法(包括6个州、2个区和首都的环境立法)主要有： (以新南威尔士州为例)《土壤保育法》；《土地委员会法》(1976年)； 《土地与环境法院法》(1979年，1983年修订)等。澳大利亚非常重视公众参与制度，并且在技术层面上给予了大力支持，如微灌技术、卫星技术等，另外，澳大利亚很重视从整个生态维护的层面进行土壤污染防治，如对国内某些区域土壤通过设立保护区的办法进行重点保护。[10]