国外土壤污染防治立法启示（2）

二、我国土壤污染防治立法现状

目前，我国涉及土壤保护的法律法规主要有《宪法》、《中华人民共和国环境保护法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《水土保持法》、《土地复垦条例》、《基本农田保护法》、《农药安全使用标准》、《农用污泥中污染物控制标准》、《农田灌溉水质标准》及《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等。另外，为了贯彻《中华人民共和国环境保护法》，防止土壤污染，保护生态环境，我国于1995年制定了《土壤环境质量标准》。

尽管相关的法律法规不少,但大多针对经济利用、土地管理和利用、土地规划及土地权属问题等方面，对土壤污染防治的规定分散而不系统，缺乏具可操作性的细则和有威慑力的责任追究条款。现有土壤保护标准体系存在的问题主要有：可行性低，如《土壤环境质量标准》中污染物指标偏少，缺少有机物指标，无法满足土壤污染控制和农产品质量安全的要求，且未考虑土壤种类和母质复杂性，就在全国范围内统一以总量为基础；缺乏居住、工业建设项目中相关的土壤环境质量现状评价依据标准，缺乏居住、农田、采矿用地环境质量风险评价基准[11]。

与现行环境法律中体系性较好的大气、水、海洋污染防治法律相比，我国还没有形成有效的土壤污染综合防治体系，包括法律法规与管理体系、标准体系、监测监控体系、土壤修复技术体系等。制定专门的《土壤污染防治法》，规定专门、行之有效的制度和措施，填补法律制度的空白已成为当务之急。随着我国经济的高速发展，相关法律的缺位已经逐渐在业内引起重视，在某些发展较快、经济实力较强的城市，已针对某些具体场地土壤制定了相关标准，如2002年，上海市政府为配合黄浦江两岸综合开发,制定了《黄浦江两岸滨江公共环境建设标准》。这也说明土壤污染问题受重视程度日益提高，建立相应的法律法规体系是规范土壤保护工作的迫切要求。

三、国外土壤污染防治立法对我国的启示

(一)确立我国土壤污染防治立法模式

与现行环境法律中体系性较好的大气、水、海洋污染防治法律相比，我国还没有形成有效的土壤污染综合防治体系，包括法律法规与管理体系、标准体系、监测监控体系、土壤修复技术体系等。回顾日本及澳大利亚，其土壤污染防治之所以运行的较为成功，与其完善的土壤污染防治体系是密不可分的，尤其是日本，早在1970年就颁布了《农用地土壤污染防止法律》，之后又制定了《市街地土壤污染暂定对策方针》等一系列与土壤污染防治有关的法律，直到2002年才颁布《土壤污染对策法》。当前，我国有关土壤保护的法律主要分散在各部门法中，主要有《中华人民共和国环境保护法》《刑法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》《水土保持法》《土地复垦条例》《基本农田保护法》《农药安全使用标准》《农用污泥中污染物控制标准》《农田灌溉水质标准》《及大气、水、固体废弃物污染防治法》等。另外，为了贯彻《中华人民共和国环境保护法》，防止土壤污染，保护生态环境，我国于1995年制定了《土壤环境质量标准》，但《土壤环境质量标准》仍然存在很多缺陷，如可行性低等。为了更加有效的保护土壤，在原有基础上对各法进行修修补补显然已不足以适应时代的步伐，因此，制定专门的《土壤污染防治法》，规定专门、行之有效的制度和措施，填补法律制度的空白已成为当务之急。

(二)确立我国土壤污染防治的立法原则

1、预防原则

土壤是一个半稳定状态的复杂物质体系，对外界环境条件的变化和外来的物质有很大的 缓冲能力。从广义上说，土壤具有自净作用[12]，但是当污染物的数量和污染速度超过了土壤的净化能力时，破坏了土壤本身的自然动态平衡，使污染物的积累过程逐渐占优势，从而导致土壤正常功能失调，土壤质量下降。预防原则从源头出了，控制污染物的产生是最有效、成本最低的方法。

预防原则实施最成功的国家是日本。日本的土壤污染防治法律体系中规定了一系列的预防原则条款，在大气方面，日本制定了《大气污染防止法》以限制烟尘排放，同时规定了《Dioxine法》，详细规定了Dioxine 类物质的排放标准；在水质方面，制定了《水质污浊防止法》，详细规定了排放标准、禁止将有害物向地下渗透等；在废弃物处理方面，制定了《废弃物处理法》，规定了填埋标准、最终处理场的建设标准等；在化学物质及农药方面，制定了《化审法》以处理特定化学物质的技术标准，《肥料取缔法》规定了防止土壤污染的标准，《农药取缔法》规定了有关土壤残留的登录保留标准等[13]。

如上所述，我国还没有建立土壤污染防治体系，土壤污染的预防规定只是零星的规定在其他部门法中，因而，我国在建立土壤污染防治法律时，有必要在总则中明确规定预防原则，并将预防原则贯穿整个土壤污染防治法律体系中去，同时在分则条款中制定若干具体措施，如建立土壤污染监测、预报与评价系统，仿效美国制定“危险登记评估体系”，同时根据土壤环境容量确定具体的土壤环境标准[14]；发展清洁生产，彻底消除污染源，包括控制“三废”的排放，加强污灌管理，控制化肥农药的使用，植树造林，保护生态环境[15]等等；另根据欧盟的经验，废物管理是预防土壤污染的关键因素之一，其制定的《关于环境保护、尤其是污泥农用时保护土壤的86/278/EEC指令》，对农用污泥作出了规定，《关于废物的75/442/EEC指令》要求废物在处置时不能污染土壤[16]等都起到了很好的预防作用。

2、污染者付费原则

该原则实施最成功的要属美国。美国政府根据超级基金法有权要求造成污染事故的责任方治理土壤污染，或者支付土壤污染治理的费用。拒绝支付费用者，政府可以要求其支付应付费用３倍以内的罚款。如“腊夫运河污染事故”中，污染者共赔偿受害居民经济损失和健康损失费３０亿美元[17]，同时，美国在超级基金法中采取污染者即为“潜在责任人”的做法，建立了严格、连带和溯及既往的法律责任制度。土地污染者对其污染行为具有不可推卸的责任，且这种责任的追溯期永久。通过土壤污染防治立法，可避免土壤环境污染纠纷无章可循、污染责任无法鉴定及土地修复责任无人承担的局面，改变我国在土壤污染方面对企业几乎无任何约束的现状，并制约因土壤污染修复或赔偿条例缺失造成的国外重污染工业纷纷迁移到我国的趋势。而且我国的土地属于国家所有，许多造成土壤严重污染的老工业企业多为国有企业，加之历史上对污染土地不予重视等原因，在操作层面上实行“污染者付费”原则存在较大难度，因而，有必要在土壤污染防治立法中明确污染者付费原则，在污染土地治理与开发过程中，在“污染者付费”原则的基础上,体现“受益者负担”原理，建立严格、连带和溯及既往的法律责任制度，设立尽可能公平合理的责任机制并使之有效实施，在很大程度上可以推动与促进污染土地的治理和开发。

3、可持续发展原则

美国在棕色地块再开发中非常重视可持续发展原则，规定可持续发展有两个原则：其一，经济发展建基于生态平衡前提上，其二，公平地分摊发展的效益和不利的影响。同时假设了新发展模式：发展是一个长期的转变；增长的效益要求理性的政策努力以保证公平；技术变革只是诸多可能解决问题的途径之一，并且未必是最好的解决途径；空间、时间、阶层的外在形式必须给以明确的考虑；社会经济--生物因素是互为关联的，忽视这种关联就会产生问题[18]。美国棕色地带的再开发，除了把原有的受污染地产修复为有生产能力的地区、有利于人类健康的环境外，同时强化了社区自身进一步发展的基础，因此，在土壤污染防治体系中确立可持续发展原则意义重大。

可持续发展原则的真正落实，需要对可持续开发加以规划，单纯依靠市场力量不足以取得环境、社会、经济的协调和统一发展，不能完全依赖市场进程来处理被废弃或未得到充分利用的地产，市场并不能保证理性的发展，对开发者有吸引力的往往不一定对整个社区有利[19]。在一些差异大的因素诸如自然资源管理、城市经济进程、社会问题、经济流动性和市场准入问题、土地使用规划、城市开发和文化遗产的保护等方面，这一点就体现得更为鲜明[20]。当然，土壤污染防治法律体系所关注的不仅仅是城市土地开发问题，但可持续发展原则的基本理念是相同的。

4、公众参与原则

公共参与原则是土壤污染防治法律体系形成之后能否具体落实重要体现，实施最为成功的是澳大利亚。从50年代澳大利亚农民开始普遍接受了保护环境的基本原则，通过改进耕作方式促进水土保持；80年代末，一个爱护土地(Land-care)运动在澳兴起，大批农民加入了各地的“爱护土地小组”这些农民在一起交流如何防治土地退化，政府给予支持，投入资金治理水土流失，还设置官员协调农民的活动。澳大利亚对改良天然草原，种植人工草地，合理利用草场非常重视，围栏面积4亿公顷，占草场总面积的90%，人工补播及改良草场面积已由50年代的6003公顷增加到现在的2700万公顷[21]。

我国的土壤污染防治立法必须确立公众参与原则，使农民逐渐树立保护土壤的理念。当然，理念的形成与落实可能并不能很快得以落实，需要一个过程，但澳大利亚的经验告诉我们，一旦农民接受了保护土壤的理念，土壤污染防治将起到明显的效果。