论“统筹监督”

加强统筹监督,重在权力适当分解、配置科学、运行公开,在监督职能、责任和程序明晰的前提下,突出制度的顶层设计和监督的系统性、整体性、协同性、可持续性,把监督制度建设成一个集理论、政策、规则、程序、措施等为一体的有机系统。

贯彻落实十八大精神和习近平总书记提出的“把权力关进制度的笼子里”重要思想,必须坚持以科学发展观为指导,健全和完善权力制约和监督体系,不断创新工作理念、方式方法和落实机制,着力加强制度的“统筹监督”,既要严密编织“关住权力”的“制度笼子”,做到凡是权力运行的领域,都要有制度、有规范,又要在工作中让制度、法律的约束成为权力运行的“影子”,做到权力运行到哪里,制度、法律的约束和监督就跟随到哪里,不断提高权力运行的质量,确保把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。

统筹监督的前提是对权力作适当分解和合理配置。长期以来,在权力制约和监督的许多方面,存在着一些片面做法,譬如,无视分权而谈权力监督,离开权力授受关系谈约束,离开权力的科学配置谈监督,等等。实践一再证明:“绝对的权力导致绝对的腐败”。权力的高度集中、权力结构不科学或配置不合理,非常容易造成权力的垄断、专制或滥用,权力运行失范、失控,不利于制约和监督。近年来,尽管建立了数量众多的监督制度,但缺乏顶层设计,原则性要求多,对权力运行的监督措施“大而化、笼而统”,制度的系统化、精细化、标准化和可操作性不强,执行的自由裁量空间大,制约和监督权力运行的成效差强人意。政治学理论认为,权力运行必须以制度的“统筹监督”才能更规范、更有效,而统筹监督的前提是,不同性质的权力要做适当分解和合理配置。同时,要让权力“在阳光下运行”,使权力的运行看得见、摸得着,让权力监督者一目了然、容易监督。还要最大限度地降低监督成本,健全互动机制,对敢于监督并收到良好效果的监督者给予合理奖酬,对有意无意回避、抵制、阻挠监督,甚至打击报复监督者的权力行为及时处置和制裁,以此激发监督主体的动力,使关进“制度笼子”的大大小小、形形色色的权力得到及时而有效的约束和监督,形成“不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。

统筹监督的要义在于提高权力运行的总体质量。传统的权力运行制约和监督,存在一定弊端,譬如,重制度罗列的“数量约束”,轻落实机制的“质量监督”；重系统内部“同体监督”,轻外部“异体监督”；重个体权力的“软监督”,轻整体权力的“硬监督”,以致不能标本兼治,“上级监督太远,同级监督太软,下级监督太难”的现象没有从根本上得到改观,有的贪官就慨叹:“名义上我受‘八种监督’(立法机关、行政机关、司法机关、党委、社会团体、群众组织、新闻舆论、公民监督等),实际只有自我监督”。并且监督的成本高、风险多、代价大、效率低,难以形成整体监督合力,权力运行监督的总体质量不尽人意。加强统筹监督,重在权力适当分解、配置科学、运行公开,在监督职能、责任和程序明晰的前提下,突出制度的顶层设计和监督的系统性、整体性、协同性、可持续性,把监督制度建设成一个集理论、政策、规则、程序、措施等为一体的有机系统。在外部,重在通过监督主体的“异体监督”,提高权力机关包括人大监督、司法机关监督、政党监督、社会组织和第三部门监督、人民群众监督、社会舆论监督与异地监督的质量,把纵向权力制约、横向权力制约和非权力对权力的制约(譬如,拓展群众监督政府的手段,充分发挥网络等新兴媒体在权力监督中的积极作用)等统筹起来,形成多元化的约束监督体系,建立健全公共权力对执政权力和行政权力的外部监督机制和相互衔接的法律制度体系。在内部,重在通过党内监督和同体监督,加强内部一般监督、业务监督、专门监督、审计监督、检查监督以及上下级监督和同一层级的左右监督,建立健全上下左右及专门监督之间互动的监督体系,关键是建立健全自下而上的监督机制,即形成个人对组织、下级组织对上级组织、党员群众对党员领导干部监督的机制。

统筹监督的根本在于确立“让人民监督权力”的核心理念。国家的一切权力属于人民,党和政府的权力来源于公众结成的社会,来源于人民的同意和授权。评价权力运行制约和监督质量优劣的根本标准,取决于人民群众是否满意。统筹党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督、外部监督、内部监督等所有制度监督形式,归结起来就是要“让人民监督权力”。统筹监督的实质是群众民主监督。“只有让人民起来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”这既是落实十八大精神的集中体现,也是提高权力运行质量的力量源泉和根本保证。在建设民主法治体制的原则要求下,确立“让人民监督权力”的核心理念至关重要。让人民监督权力,具有主动性、客观性、广泛性和及时性,监督范围最广、时效最长、成本最小、信息最真,而且永远不会被腐蚀。在新的历史条件下,探索既依靠群众、又不搞“群众运动”的民主监督新路,既要保障人民知情权、参与权、表达权、监督权,高度重视民众和舆论等非制度、非法律层面的监督力量,保障人民的合法权利和自由,不断完善监督与责任机制,又要注重发挥法治的重要作用,支持和引导人民群众依法监督。　　　　　

(作者系山东省委党校教授)