世界城市化的若干新理念（3）

相对于发达国家城市的二元结构问题而言，发展中国家的城市如何实现包容性发展，是更为棘手的挑战。发达国家城市化历史上，大多都曾遭遇过贫民窟的问题。所以对于当今的发展中国家而言，既无需视贫民窟为“毒瘤”，欲以简单的办法在短时间内“铲除”；也不能长期听之任之。而应该汲取发达国家历史上的经验教训，并结合当今全球化时代的新特点，探索系统的解决办法。

城市化和城市发展的新理念、新观点和政策动向

面对各种各样的新挑战，国家和城市层面的政府也在积极行动，相关的研究也在深化，以寻求相关政策议题的解决。

第一，超越行政界限，从要素集聚和经济社会活动辐射范围的角度重新认识城市。按照OECD的研究，通常有三种定义“城市”的维度。第一种是按照行政区划来界定城市。第二种是按照建筑物或相关物理指标的特性界定城市，比如，按照建筑物、人口、硬化道路或其它物理指标的密度。第三种是按照功能来界定城市，即从家庭和公司行为的角度界定城市地域的边界。比如说，把前往核心区工作的劳动力的某个特定分布范围，作为城市辐射功能的外部界限；或者根据企业之间商品、服务和信息流动的范围界定城市辐射功能的外部界限。比如，OECD把大都市区定义为人口和经济活动集中，跨越多个地方行政辖区的功能性经济区域。

按照功能来界定城市，超越了第一种和第二种维度，反映了OECD国家对城市间关系、城乡关系和城市治理理念的变化趋势：即突破行政区划限制，顺应经济社会的内在联系来考虑城市发展、城乡和区域间协调发展。

第二，对城市内在构造进行更加精细和深入的研究，以探索提升城市效率的潜力。法国建筑科学研究中心（CSTB）通过研究，提出了度量都市圈、城市、街区、小区以及建筑物等的一些重要指标，包括稠密度、密集度、连接性等。通过广泛的数据收集、比较和分析，他们的研究表明，城市形态的智能型生态设计、建筑物的优化设计、系统的优化和居民有节制的行为等效果加在一起，可使能源的消费量减少90％～95％。

第三，城市或某种形式的城市联合体主动或自觉地探索全球治理问题的解决；多种形式的城市网络在国际舞台上也扮演着日益重要的角色。长期以来，城市被当作国家管理体系中的“齿轮”。但随着各国普遍的权力下放进程的深入，随着城市间交流的需要在全球化进程中的日益强化，随着共同的环境和社会治理问题的显现，城市网络大量出现。城市网络围绕三个方面展开工作：形成网络并在成员间分享经验；游说和影响政府的政策制定和政府间谈判；宣传相关的问题与政策主张。

这种网络可以划分为两大类，一类是在其所涉及的地域范围内得到现行政治制度正式承认的网络，如联合国系统下的城市及地方政府联盟和法国的城市联盟。还有一类城市网络也值得关注。在诸如应对气候变化、实现可持续发展等议题上，目前的全球治理框架难以在较短时间内形成共同行动的安排。在此背景下，围绕可持续发展等全球性治理议题形成了不少紧密程度不同的城市网络，如“能源城市”、“气候联盟”、“健康城市”、“国际地方环境行动理事会”等。这些网络将对全球治理议题的解决和治理机制本身的变化，产生重要影响。同时也会提高这些城市自身的舒适度、宜居度和竞争力。

第四，促进城市之间以及城乡之间协调发展方面，也正在探索形成新的更加积极和有效的理念与政策思路。以往认为地区之间的关系是零和博弈；而新的观点则认为地区之间是正和博弈，各种类型的地区都有发展潜力。旧理念下，政策重点是为落后地区提供“输血”式援助；而新理念下，政策目标是协助和鼓励每个地区“造血”。旧理念下政策作用的对象是行政单元；而新理念下则是功能性经济区。旧理念下的方式侧重于若干的单部门战略；而新理念下则实施跨部门的综合性项目。旧理念下政策工具是政府补贴和转移支付；而新理念下政策工具则是广泛和综合性的，既包括资金注入，提升改善劳动力条件等，也包括改善生产和投资氛围、社会资本及网络等。旧理念下政策实施主体以中央政府为主；而新理念下的政策实施主体则是多元化的，涉及不同层级的政府和利益相关者的深入互动。

第五，规划是仅由专家掌控的蓝图的理念也发生了变化，规划作为一种多方参与过程的性质，得到了更高程度的重视。二战后最初的一段时间里，城镇规划基本上被视为一种大尺度的建筑设计，城镇规划在一定意义上被视为建筑学的自然延伸。后来，规划理念发生了重要变化。将城镇作为物质或者空间形态结构的观点，被城镇作为不断变化且相互联系的功能系统的观点所取代。由于将城市当作“活”的功能性实体，所以，城镇规划被视作是一个“过程”而不是“终极状态”或者“蓝图式”目标。同时，规划本身也越来越成为一个政治过程。相应地，城镇规划师也从单纯的技术专家转而兼担“沟通者”的职能。

第六，更加强调通过帮助穷人而不是帮助贫困地区来实现城市的和谐发展。人们往往认为帮助城市中相对落后地区的发展，是促进城市融合的重要途径。事实上，研究表明，旨在帮助穷人的政策，不仅具有道德上的合理性，政策的效果也更确定。相比而言，帮助某些地区的政策不仅缺乏足够的正当性，而且，政策效果非常不确定，最大的受益者往往是开发商或其他利益集团。所以，有学者主张，政策目标的重点应当直接指向帮助穷人，而不应该是帮助某一特定地区的重建。世界银行增长委员会最近进行的一项有广泛影响的研究也指出，政府政策所应该保护的对象，不是产业、企业或工作岗位，而应该是人本身。