全国统筹：优化养老保险制度的治本之计

2011年各省企业单位的实际缴费率分布

（说明：实际缴费率不同于名义缴费率，而是根据当年各省人均缴费占当地上一年度的社会平均工资的比重，它可以从整体上反映缴费的实际负担水平。）

2011年度各省职工基本养老保险基金收支余缺图

2010-2012年全国职工基本养老保险基金收支情况（亿元）

调查人：郑功成(全国人大常委会委员、中国人民大学教授）

职工基本养老保险迄今仍处于地区分割统筹状态，法定的国家统一制度安排在一定程度上已沦为地方性制度，其带来的缴费负担不公、责任分担失衡、基金余缺并存、运行成本居高不下、基金贬值风险持续积累等一系列问题，既损害了制度自身应有的公平性与互济性，也使统账结合模式被严重扭曲，并危及制度的可持续性。因此，优化养老保险制度的“牛鼻子”，在于尽快实现职工基本养老保险全国统筹，最终实现整个制度体系定型、稳定、可持续发展。

养老保险是现代社会保障体系中最重要的制度安排，它的长期积累特性与巨额给付规模，决定了其对整个社保制度的成败具有根本性影响。我国现行的法定养老保障制度体系包括职工基本养老保险、城镇居民基本养老保险、农村居民基本养老保险及传统的机关事业单位退休制度，其中，职工基本养老保险占据主体地位，对整个制度体系的影响举足轻重。基于职工基本养老保险制度的重要性，笔者一直追踪研究着这一制度的变革。近几年更到广东、上海、浙江、四川、重庆、湖南、山东等10多个省（直辖市、自治区，下同）做过专题调查。调研获得的基本结论，就是在充分肯定职工基本养老保险改革取得巨大成就的同时，也发现地区分割统筹格局客观上已经成为了这一制度健康、持续发展的桎梏，若不尽快推进全国统筹，伴随覆盖面与支付规模持续扩张而来的将是日益严重的不良后果。因此，笔者在2007年组织实施“中国社会保障改革与发展战略”研究时，曾将养老保险制度改革总体规划单独成篇、成卷，建议国家尽快研究职工基本养老保险全国统筹方案并提出过一个自己的初步方案，认为这是真正维护劳动者权益并解决现行制度运行中诸多难题的治本之计；同年开始在全国人大常委会参与审议《社会保险法》草案中，坚持主张通过立法明确职工基本养老保险基金实行全国统筹，这一意见最终被2010年通过的《社会保险法》所采纳。

本报告即是在近几年专题调查研究的基础上形成的，它聚焦于职工基本养老保险制度的统筹层次，旨在如实反映这一制度地区分割统筹格局的历史进程及其不良效应，并就这一制度的全国统筹提出原则性意见。