如何筑牢“制度之笼”

习近平总书记在中纪委十八届二次全会上，深入地阐释了新一届党中央反腐倡廉的战略布局，提出“把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。这一重要论述是对党的建设新的伟大工程内涵的新补充，是对依法治国方略、法治中国战略以及法治政府建设内容的新丰富，对地方政府法制工作具有全面的指导意义，也为地方政府立法工作提供了新机遇、提出了新挑战。

从地方政府立法的角度看，其一，营造出新的有利情势。“把权力关进制度的笼子”的新要求，与依法行政的六项基本要求“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责一致”一脉相承、彼此呼应；与法治政府的建设目标“打造决策、执行与监督全部、全面、全程纳入法制轨道，权利与责任紧密相联，权力与利益完全脱钩，集阳光政府、有限政府、诚信政府、责任政府、服务政府于一身，并用法律加以固定的新型政府”一脉相承、彼此呼应；与政府法制工作的诸项关键任务“转变政府职能、深化行政管理体制改革，建立科学民主决策机制，提高制度建设质量，理顺行政执法体制、加快行政程序建设、规范行政执法行为，完善行政监督制度和机制、强化对行政行为的监督”等一脉相承、彼此呼应。在这一新要求指引下，只要我们善于将习总书记高屋建瓴营造出的强大政治势能转化为推动法治建设的强大动能，善于将全党全国全社会由此所激发出来的巨大政治热情转化为法制工作激情，因势利导，我们的地方政府法制工作自然而然就有了雄厚的动力和坚实的基础。其二，启迪新的工作思维。启迪我们必须有底线思维，工作要从最坏处着眼，从最低处着手，努力做到最坏可能最小化；要有系统思维，只有统筹制度的质料、架构与类型等多个方面，才能“笼”得住权力；要有求真思维，制度能否笼得住权力，关键要看制度构造的是否科学，关键要看对权力理解得是否透彻，对权力、制度与人之间的关系理解得是否清晰，对法律手段与其他手段、立法手段与其他法律手段的功能特点理解得是否深入，对“关”什么、如何“关”等问题理解得是否到位。

机遇往往伴随着挑战，依笔者来看，其一，“主观上能否有意愿”。从政府法制工作的角度看，“把权力关进制度的笼子”最突出的特点，它是一项公共权力机关“自己为自己编笼子”的工作，而要做到这一点，就需要培育出一种主观“自愿”来，这无疑是一种挑战；其二，“客观上能否关得住”。权力天然就有扩张性，有冲破所有束缚的强烈冲动，要关得住权力，“笼子”就必须足够严密、严实，是“铁笼子”，这显然也极具挑战。其三，能否搞好“关得住”与“不僵化”之间的平衡。笼子当然要讲究一个“严”字，但也要讲究一个“活”字，在管得住权力的同时，还要避免制度性的僵化，在实现权力滥用、私用、腐败“防得住”的同时，还要使权力正确运用时“放得开”。这就要求立法所提供的“制度之笼”，不仅要有约束的基本作用，而且还要有一定的过滤功能、诱导功能、激发功能和疏放功能等增值功能。这样多效能的“制度之笼”显然是一种“高科技产品”，制作这样的“制度之笼”，挑战自然不小。

那么，如何才能筑牢“制度之笼”，从而依靠制度的力量实现干部清正、政府清廉、政治清明，回应人民群众的共同期待？笔者认为，须做到三个统一。

一是政府“自愿”与“被自愿”的统一。政府是由人构成的存在物，分享着人所共有的认知的有限性和意志的脆弱性。因此，尽管在“把权力关进制度的笼子”这项系统工程中政府有着自愿的真诚，但也要看到，这种自愿在可持续性方面存在着较大困难。因此，要最经济地使用现在所有的这份政府“意志资源”，避免乱开发、乱使用而导致资源荒芜、动力不足。这就需要用分析的方式和近期、中期和远期统筹规划的视角来统筹组织政府意志资源的投入。一个可行的思路是，将政府的“笼统自愿”，拆分为“政府对汇聚四面八方‘把权力关进制度的笼子’意志和力量的自愿”与“四面八方压力之下的政府‘被自愿’”两种形态，近期主要把政府的这份“意志资源”主要用于构建政府与执政党、人大、政协、司法机关、社会、公民的分权和互动机制，对政府的决策、执行和监督等做出科学的配置，奠定有利于各方面“意志资源”再生和汇聚的基础环境，以实现政府自身意志在中期出现衰退时能够借助政府的“被自愿”持续发挥推动功能，从而使政府的“自愿”与“被自愿”能够在较长时期内能够相互激发、相互驱动、共同前进，并最终融合为新的更高形态的“政府自愿”。

二是政府力量与政府外力量的统一。政府外力量分为其他党政力量与民间力量。关键是做好政府力量与政府外力量之间“内化”和“外化”两个方面的工作。内化是指把民主党派、人大、政协、司法机关、社会组织、公民个人的力量“引进来”，外化是将政府的一些职能和权力适度的“转出去”。这不仅需要精简行政审批事项向市场更多放权，不仅需要做好“两会”报告、司法衔接、人大代表和政协委员建议议案回应或司法裁定判决建议执行等工作，也不仅需要打造阳光政府，运用“制度加科技”，保证权力行使全部、全面、全程上网公开透明，使抽象的权力变得可视、可控、可查、可纠，更需要对政府职能与权力的科学厘定和重新配置。举例言之，政府的财权和审计权的组织和运用，属于全口径预算决算范围的，可考虑由人大分享，否则人大的全口径预算决算监督就会显得无力。同样，生态环境保护方面的政府监督权力可能要与社会组织和公民个人做更多的分享。总之，将政府内外力量有机统一，既是科学打造“制度之笼”的初衷，也是合理运用“制度之笼”的本意。

三是权力认知与笼子制作的统一。总体上，既从正反两面来看待权力，又在“复数”的意义上理解“制度之笼”，按照精确匹配的要求完成“把权力关进制度的笼子”这项系统工程；既做到对权力的滥用和腐败“关得进、关得住”，最大限度地消除权力的恶性，又做到权力的正当应用和功能发挥上“放得开、用得足”，最大程度地增加权力的积极效能，以获取最佳的法律效果和最大的社会效益。

（作者系北京市政府法制办主任）