如何筑牢“制度之笼”

习近平总书记在中纪委十八届二次全会上，深入地阐释了新一届党中央反腐倡廉的战略布局，提出“把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。这一重要论述是对党的建设新的伟大工程内涵的新补充，是对依法治国方略、法治中国战略以及法治政府建设内容的新丰富，对地方政府法制工作具有全面的指导意义，也为地方政府立法工作提供了新机遇、提出了新挑战。

从地方政府立法的角度看，其一，营造出新的有利情势。“把权力关进制度的笼子”的新要求，与依法行政的六项基本要求“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责一致”一脉相承、彼此呼应；与法治政府的建设目标“打造决策、执行与监督全部、全面、全程纳入法制轨道，权利与责任紧密相联，权力与利益完全脱钩，集阳光政府、有限政府、诚信政府、责任政府、服务政府于一身，并用法律加以固定的新型政府”一脉相承、彼此呼应；与政府法制工作的诸项关键任务“转变政府职能、深化行政管理体制改革，建立科学民主决策机制，提高制度建设质量，理顺行政执法体制、加快行政程序建设、规范行政执法行为，完善行政监督制度和机制、强化对行政行为的监督”等一脉相承、彼此呼应。在这一新要求指引下，只要我们善于将习总书记高屋建瓴营造出的强大政治势能转化为推动法治建设的强大动能，善于将全党全国全社会由此所激发出来的巨大政治热情转化为法制工作激情，因势利导，我们的地方政府法制工作自然而然就有了雄厚的动力和坚实的基础。其二，启迪新的工作思维。启迪我们必须有底线思维，工作要从最坏处着眼，从最低处着手，努力做到最坏可能最小化；要有系统思维，只有统筹制度的质料、架构与类型等多个方面，才能“笼”得住权力；要有求真思维，制度能否笼得住权力，关键要看制度构造的是否科学，关键要看对权力理解得是否透彻，对权力、制度与人之间的关系理解得是否清晰，对法律手段与其他手段、立法手段与其他法律手段的功能特点理解得是否深入，对“关”什么、如何“关”等问题理解得是否到位。

机遇往往伴随着挑战，依笔者来看，其一，“主观上能否有意愿”。从政府法制工作的角度看，“把权力关进制度的笼子”最突出的特点，它是一项公共权力机关“自己为自己编笼子”的工作，而要做到这一点，就需要培育出一种主观“自愿”来，这无疑是一种挑战；其二，“客观上能否关得住”。权力天然就有扩张性，有冲破所有束缚的强烈冲动，要关得住权力，“笼子”就必须足够严密、严实，是“铁笼子”，这显然也极具挑战。其三，能否搞好“关得住”与“不僵化”之间的平衡。笼子当然要讲究一个“严”字，但也要讲究一个“活”字，在管得住权力的同时，还要避免制度性的僵化，在实现权力滥用、私用、腐败“防得住”的同时，还要使权力正确运用时“放得开”。这就要求立法所提供的“制度之笼”，不仅要有约束的基本作用，而且还要有一定的过滤功能、诱导功能、激发功能和疏放功能等增值功能。这样多效能的“制度之笼”显然是一种“高科技产品”，制作这样的“制度之笼”，挑战自然不小。