美军转型对全球军事变革产生深刻影响

在军费削减的大背景下，世界军事变革的运行环境发生了一些变化，出现了一些新特点、新情况、新趋势。以美国为首的西方发达国家为适应内外环境的变化，积极探索国防和军队建设发展的新思路、新途径。试图通过改革、调整、转型赢得战略主动。对发展中国家来说，如果仅仅看到发达国家军费削减带来的消极影响，忽视了这场变革转型背后的深层动因，与发达国家的军事差距非但不能缩小，反而可能继续拉大。因此，必须关注美军改革转型对世界军事变革产生的深刻影响。

国际军事竞争已进入成本效益时代    

当前国际军事竞争的一个突出特点是效益竞争。现代经济学上有一个重要的概念，即一个国家单位GDP生产所消耗资源能源的数量，是衡量其技术进步和经济效益的一项重要指标。与经济发展的道理相通，一个国家的军事效益高低在理论上也是可以度量出来的。如果把军队的战斗力抽象为可以评估量化的单位，其所消耗的资源和取得的效益同样可以进行比较。

美军目前所推动的改革转型，很大程度上是一场效益改革。美国国防部近期出台的战略文件指出：未来美国的国防战略不可能再像过去那样，单纯依靠提高军费的办法，想买什么武器就买什么武器，想做什么就做什么的时代已经过去。如果说军费开支占全球几近一半的美军都做不到这一点，其他国家军队就更难做到。效益决定军队建设的成败。一个国家的军事竞争能力，不仅要看一定时期投入资源的多少，更要看产出效益。对发展中国家来说，要提高军事能力，不仅仅是资源投入不足的问题，必须在提高国防效益上面找出路，强化军队建设的成本效益观念，确立成本效益评估机制，减少与战斗力无关的环节，努力降低军事系统的运行成本，花好用好每一分钱。只有这样，才能缩小同发达国家之间存在的军事差距，赶上世界军事变革的大潮流，提高国际军事竞争能力。

战略管理能力决定成败    

美军在改革转型中，把提高战略管理能力放在了突出的位置，认为在资源有限的情况下，通过加强战略管理，可以创造出更大的军事效益。美军在战略管理方面存在问题不少。比如对“钱”的管理，长期存在两大难点：一是战费开支漏洞大，二是武器研制采购成本难以控制。在伊拉克、阿富汗战争中，数百亿美元重建经费不知去向。武器装备研发采购成本一再攀升。不久前，美国国会审计局公布五角大楼主管的95个军事项目，超支高达2950亿美元，平均拖后工期21个月。陆军“未来”战斗系统（FCS）草率上马，预算严重超支。为解决这一问题，国会预算办公室对国防部管理目标提出要求，到2021年，在国会预算办公室成本计划的基础上削减成本 31%、在未来五年国防计划的基础上削减成本 20%。具体落实结果是军队薪酬和运营成本削减 23%，采购经费削减15%。到2021年之后，薪酬和运营成本由原计划的25%下降到17%、采购成本由18%下降到11%。尽管存在这样那样的问题，美军的战略管理仍处于领先水平，其国防投入的产出效益高于大多数国家。

管理出效益，管理出战斗力。战略管理的能力越强，军事活动的运行成本就越低，军事效益也就越高。从总体上讲，发达国家的国防效益高于发展中国家，发达国家的军事战略管理能力高于发展中国家。要缩小同发达国家之间的军事差距，提高战略管理能力，必须关注军事活动的运行成本，把有限的资源最大化地物化成军事能力。在这一领域，发展中国家具有更大的提升空间。

提高军事效益涉及许多方面的问题，宏观决策是最重要的影响因素。宏观决策失误往往会造成巨大的浪费。比如对未来安全威胁的判断，对战争形态演变的把握，对重大武器装备发展的决策，对不同战略方向的统筹，对未来战争指挥人才的培养等等，如果在这些重大问题决策上出现失误，不仅仅会造成大量资源浪费，而且会错失良机，危及国家安全。

革除弊端需从高层做起    

美军的改革转型经验表明，通过改革转型克服军队建设中的种种弊端必须从高级领帅机关做起。美军历史上的几次大改革，都是从国防部和高层指挥机构做起。上世纪60年代，麦克纳马拉推行国防改革就是自上而下地推动。这次美军改革转型，又是从国防部和高层指挥机关动手。压缩预算，提出的一项重要指标是国防部和联合司令部削减开支 20%。为实现这一目标，国防部和各大司令部不仅要减人而且拆庙，在很短的时间内撤销了联合部队司令部，冻结了国防部高级文职及军职官员的编制，三年内削减50个将军级职位，150个高级文职岗位和上千校级军官岗位。从国防部和高级领帅机关做起，这是美军改革转型的突出特点，其做法值得借鉴。

改革是利益关系的调整，军事领域也不例外。任何国家军队的改革转型，必然会触及一些权力机构的利益，触动某些人的“奶酪”。改革的决策者、组织者如果跳不出自身利益的圈子，缺少壮士断腕的决心，改革就无法深入。要解决国防和军队建设中存在的种种弊端，必须从高层指挥机构做起，否则就容易使改革陷入低层次循环的怪圈，就很难取得真正的实质性突破。

改革根本路径是依法治军    

由于各国军队的情况不同，推动军队改革所选择的路径并不一样。但有一点是相通的，都需要强化依法治军。军事改革的过程实际上也是一个制度创新的过程，也是不断强化以法治军的过程。

美军重大的改革行动，实际上每一次都是从落实法律制度做起的。20世纪80年代，美国国会通过了纳恩―麦克德法案（Nunn-McCurdyAct），依照该法案，如果一项重大军备项目开支超过预算的15%时，必须通知国会，并自动启动中心评审程序；如果超支达到了 25%，国防部必须对国会做出合理解释，否则就可能被取缔。美国著名的“全球鹰”无人机近期遭到冻结，正是因为这个原因。2010年8月，美国国防部长签署《国防部效率决定》，并由此启动了基于“效率与效益”的采办管理改革，其核心是强化装备采办过程管控，提高采办管理效率，最大限度地提高武器装备经费的使用效益。不久前，美军又出台了“战略选择管理评估”，对军费开支监督管理形成了一套更加严密的法律制度。

美军滥用职权、玩忽职守、贪污腐化的弊案并不少。负责武器采购的高级军官有因腐败而丢官的，有因滥用军费动用公款请客去看脱衣舞被入刑的，有以数百美元去采购一个马桶而备受诟病的，其中也有不少弊案牵涉到高层军官。解决这些问题，坚持上下一视同仁，依照法律法规定谳。非洲司令部前司令沃德上将因挪用公款受到了严厉处分，所犯错误主要是动用军车接送妻子购物，出差享受温泉疗养，接受政府承包商提供的餐饮和百老汇演出门票，以个人理由延长出差时间等等。沃德违纪所涉及的公款数量并不大，仅相当于本人的半年工资。然而，这一错误却受到了由上将被降为中将、每年退休金减少三万美元的严厉惩处。以为功成名就的高级军官，为此付出了高昂代价。

改革的目的是强化依法治军，而依法治军的关键是从高级机关和高级军官做起，只有这样才能解决深层次的矛盾和问题，加强依法治军是各国军事变革的必由之路。

在军费开支稳定增长的时期，一个国家推动国防和军队改革相对比较容易，在军费开支紧缩的情况下，把军队改革转型推向深入，将会遇到更多的困难和挑战。美军的新一轮改革转型正是后一种情况下启动的，能否达到预期目的尚有待观察。但无论结果如何，美军作为世界新军事变革的领头羊，其改革举动必然会对国际军事形势、地区安全和世界军事变革产生重要影响，其发展动向值得重视和关注。