重庆：科学认识和践行主体功能区战略

市委四届三次全会在三届市委确定的“一圈两翼”区域发展战略的基础上,与时俱进地提出了实施“五大功能区”战略。这是市委在重庆面临新形势下对全市区域发展的新决策,是符合重庆科学发展的区域战略。认真落实市委四届三次全会的决议,必须对主体功能区战略有全面的认识和理解,才能在此基础上,提高其执行的自觉性和紧迫性,从而充分发挥主体功能区的效力。

一、科学认识五大功能区战略

(一)我市区域发展战略的演变

1、“三大经济区板块”区域战略的提出。市委第一次党代会期间,重庆市根据全市各大区域自然及经济地理特征和经济社会发展现状,遵循地域分工和区域经济发展的客观规律,按照中央“四大任务”的客观要求,根据建设“长江上游经济中心”的总体目标的要求,提出了规划建设都市发达经济圈、渝西经济走廊、三峡库区经济区等“三大经济区”进行分类指导。其中,都市发达经济圈是长江上游经济中心的核心区和承载主体;渝西经济走廊和三峡库区生态经济区形成都市圈的两翼腹地和全市经济增长的重要支撑。这是重庆直辖市第一次特定功能分区,其基本特征是:①充分重视中央提出的“四大任务”中移民和扶贫工作;②注重点轴式的区域发展格局,以发达经济圈为核心点,以长江和渝湘通道为轴,初步构建起以点带轴的发展格局。

2、“四大管理区块”区域指导理念的形成。“三大经济区”的划分经过五年的时间,有效地指导了全市区域协调发展。同时在管理过程中,也明显感受到三峡库区生态经济区内的渝东北和渝东南的明显差异性,针对这一情况,市委在“十一五”规划建议中提出“按三大经济区构建经济体系,按四大经济板块实施分类指导”,进一步细化了全市区域发展战略。其基本特征是:①以协调发展和重点突出结合,确保渝东南少数民族地区的加快发展;②渝东北地区按照三峡工程移民迁建的主要任务,强化生态环境保护,解决库区产业“空心”问题;③基本形成了核心经济圈的点、一小时经济圈与渝东北渝东南两线的区域发展格局。

3、“一圈两翼”区域发展新战略。市委第三次党代会全面总结了重庆直辖十年的发展经验,提出重庆已经走过“打基础、建平台、增后劲”的重要阶段,全市经济社会发展整体上进入了“求突破、增实力、上台阶”的新阶段。2007年3月,胡锦涛总书记为重庆作出了“314”总体部署,在新的历史背景下,市委提出了“以壮大‘一小时经济圈’经济综合实力,带动以万州为中心的渝东北库区和以黔江为重心的少数民族地区,形成‘一圈两翼’发展新格局”。其基本特征是:①有利于突出“一小时经济圈”做大做强经济;②有利于推动“两翼”实现差异化有特色的发展;③形成大城市带大农村的区域协调发展新格局。

(二)区域战略实施中的成果和当前面临的问题

1、三大区域战略实践中取得丰硕成果。区域战略实施呈现递进特征,直辖之初,“四大任务”之首为移民,百万移民不仅是重庆当时首要而紧迫的重大战略任务,同时在整个国家发展和能源战略中都有极为重要的地位。将渝东作为一个整体,突出了移民和扶贫攻坚的重点,这是“三大经济板块”区域战略的着眼点。在发展过程中,渝东北库区越来越呈现特殊的区情,中央对库区发展高度关注,库区也凸现出“产业空心化”的特征,中央有针对性地提出了具有库区特色的政策扶持体系。而渝东南是少数民族的聚居地,又处于武陵山连片贫困区,按其特色实施特色区域管理的条件基本成熟,这是“四大管理区块”区域战略的着眼点。

直辖十年,中央交办的“四大任务”阶段性完成,各级党委和政府可以腾出更多的时间来推动发展和改革,加速发展上升为重庆直辖市的首要任务。从市委提出打“直辖牌”选择统筹城乡作为突破口,到胡锦涛同志作出“314”总体部署,再到国家设立全国统筹城乡综合配套改革实验区,实现区域平衡协调发展已经成为重庆直辖市发展不可回避的重大任务,这是“一圈两翼”区域发展战略的着眼点。

直辖十五年来,重庆区域发展的递进特征使区域发展战略决策逐渐科学,区域战略协调思想逐渐明晰,区域经济发展取得了重大成绩,重庆市人均GDP已由直辖之初仅占全国平均水平的三分之二,到2012年超过全国平均水平。

2、区域发展战略实施到目前存在的问题。在取得成绩的同时,我们应该清醒的看到,长期高速度的发展使发展中的不平衡性、不协调性、不可持续性的问题日益突出;特别是长期以来在发展认识上出现了较大的偏差:将以经济建设为中心理解为以经济增长为中心,又把经济增长归结为GDP的高增长,最终将追求GDP作为贯彻经济建设为中心的唯一目标。这种思想在实践中也逐渐导致我市区域经济发展的同质化,产业趋同又逐渐演变为部分产业的产品产能过剩;唯GDP增长又同时出现各区县不顾客观条件、不计成本的过度开发,直接导致消耗增长和生态环境的破坏,区域发展战略面临新的课题和抉择。

(三)从主体功能区战略特征看其科学性

1、什么是主体功能区战略。推进主体功能区战略就是要根据不同区域的环境承载能力、现有开发强度和发展潜力,统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城市化水平,确定不同区域的主体功能,并据此明确开发方向,完善开发政策,控制开发强度,规范开发秩序,形成人口、资源、环境相协调的国土空间开发格局,构建高效、协调、可持续的科学发展格局。

2、主体功能区战略的基本理念。①空间均衡理念。空间均衡是在一定地理单元内,以满足人们需要、提高人民生活水平为目的,以资源环境承载能力为基础,实现人口、经济、资源环境三者之间的空间均衡。树立空间均衡的理念对如何认识和促进区域协调发展,促进人与自然的协调发展具有重要意义。②根据资源承载能力开发的理念。资源环境承载能力是在自然生态环境不受危害,并维系良好生态系统的前提下,一定地理空间的资源禀赋和环境容量所能承载的经济和人口规模。资源环境承载能力是自然决定的,不同空间的自然条件不同,资源环境的数量和种类不同,集聚人口和经济的能力也就不一样,具有不以人的意志为转移的客观性。③提供生态产品的理念。产品既可以从生产定义也可以从需求角度定义,新鲜的空气、舒适的环境和宜人的气候能满足人的需要,因而它具有产品的性质。所谓生态产品,是指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的纯自然要素或经过人类加工后的人工自然要素。我们党提出“五位一体”建设,将生态建设与经济建设和其它几项重大建设相提并论,这也说明生态产品与经济产品同等重要。我们应该与时俱进地丰富产品的内涵,确立保护和生产生态产品也是发展的理念。④调整空间结构的理念。空间结构按其类别,可分为城市空间、农业空间和生态空间。所谓空间结构就是指上述三类空间的构成,及其在国土空间中的分布,是经济社会结构的空间载体。空间结构的变化在一定程度上,决定着经济发展方式及资源配置效率。所以,经济结构的战略性调整,不仅是产业、需求、收入分配的结构,同时也应该包括空间结构,通过优化空间结构,不断提高空间利用效率。⑤控制开发强度的理念。开发强度是一定空间单元内建设空间所占的比例。我们既要满足人口增长、人民生活改善、经济增长等对国土空间的需求,同时也要保障国家农产品安全、生态安全和人民的健康,这就需要保护和扩大绿色生态空间,切实控制开发强度。

3、主体功能区战略实施的基本目标。①实现各区域人民生活水平的大体相当。区域协调发展并非各区域GDP均等化或经济发展水平均衡化,而是实现区域间公共服务的均等化、人民生活水平的均等化。对于不具备经济实力发展的生态脆弱地区,对于不具备依靠大规模工业化城市化推动经济增长的农产品主产区来讲,人民也应该获得与经济发展强区相当的收入,同时促进人口转移、发展农产品和生态产品及其它资源环境可承载的工业品。②实现人口分布与经济布局的大体平衡。区域协调发展并非GDP在各地区均衡分布,而是经济在少部分区域集聚,集聚的区域同时要集聚相应的人口规模,逐步形成经济强的区域人口多,经济弱的区域人口少。③实现人口、经济分布与资源环境承载能力相协调。区域协调发展的实质就是实现经济分布、人口分布和资源环境承载能力相协调,集聚人口和经济规模不能超出资源环境的承载能力。区域协调发展的可持续性就是用好前人留下的各种资源,使当代人的物质生活水平和幸福感不断提高,同时还要为下一代人留下更好的发展空间和资源。

4、按主体功能区战略构建区域协调发展的重大意义。①体现了以人为本为发展的根本理念,打破把做大区域总产值作为出发点的传统观念。区域协调发展的实质是人而不是GDP,缩小区域的差距并非缩小区域间的GDP差距,更不需要对各区县的GDP进行排名。以人为本的发展就是要缩小区域间的人均物质生活水平和基本公共服务水平的差距。构建主体功能区就是要从每个人享有全面小康的目标出发,从充分考虑各区县的资源环境承载能力出发,既要支持“功能拓展区”和“城市发展新区”加快经济发展,也要支持生态保护涵养地区有特色地发展经济。通过发展经济、发展绿色经济、人口转移、财政转移支付等手段,逐步实现五大主体功能,最终体现以人为本的发展。②体现了尊重自然规律发展的理念,打破所有区域都要发展经济的传统观念。我市总体人均资源短缺,“一圈”与“两翼”间的资源环境承载能力和发展潜力差异较大,渝东大部分区域生态环境脆弱,不适合大规模推动工业化和城镇化。如果画地为牢,要求各地区实现经济均衡发展,势必带来对生态环境脆弱地区的破坏,使更多的国土成为不适宜人生存的空间。构建主体功能区,就是要根据各地区的综合承载能力,有些承担保护生态环境的功能,有些承担发展经济集聚人口的功能,这样才能尊重自然规律,保持可持续发展。③突破行政区域谋发展的理念,打破了按行政区制定区域政策和绩效评价的传统观念。长期以来,我们按行政区划推动经济发展,制定相应的政策和绩效评价标准,这有利于调动行政区的积极性,但也容易形成行政区域间的攀比;对本身就不具备经济发展承载能力的不同地区,采取同一政绩评价标准是违反客观规律的行为,不同主体功能区就应该对应不同的评价和考核体系。加快经济发展提升经济实力是成绩,保护资源环境,创造绿色生态产品也是成绩,只有采取突破现有体制障碍的政策约束,制定有针对性的、差别化的区域政策和评价体系,才能真正实现区域协调发展。④体现了长远战略发展的理念,打破了追求短期利益发展的传统观念。要保持区域发展的可持续性,必须富有前瞻性地谋划好我市未来的人口、经济在国土空间上的分布,从长远的角度协调好国土空间有限性和发展需求无限性的矛盾。实现主体功能区发展,就是从长远角度处理好人口、经济和国土空间的三维关系,使应该保护的地方得到充分保护,使应该发展物质产品的地方得到充分发展。实现主体功能的过程也同时是因势利导地引导人口经济与空间环境相适应的过程,从而保证区域协调和长远可持续发展。

二、科学实践五大主体功能区战略

(一)科学划分全市功能区域,引导区域差异化发展、协调发展

我市是直辖市体制,中等省架构,实现区域协调发展,是我市全面建成小康社会的重中之重。针对区县功能定位不够清晰,产业同质化,招商引资存在无序竞争,考核指标设置不够科学,资源优化配置亟待加强,“两翼”地区生态环境约束严重等问题,综合考虑人口、资源、环境、经济、社会、文化等因素,在坚持“一圈两翼”区域发展战略的基础上深化研究,进一步科学划分功能区域、明确区县功能定位。按照发挥比较优势、突出各自特色、促进功能互补、形成梯级产业分工的设想,对不同功能区给予不同的发展定位和区域政策,促进全市资源利用最大化和功能配置最优化。坚持统筹区域城乡协调发展与打造重点功能区相结合,按照“以人为本、城乡互动、产城融合、集约高效、绿色低碳、规划先行、突出特色和集群发展”的原则,统筹全市城镇体系建设和各功能区协调发展。按照国家中心城市的定位,做强做优主城区;按照城市群的发展思路,做大做强“一圈”,使其成为西部地区重要增长极、长江上游地区经济中心的主要载体,并承接“两翼”的人口转移,带动“两翼”协调发展;将“一圈”按其功能条件进一步细分为功能核心区、功能拓展区和城市发展新区。通过功能差异分工与发展,逐渐成为重庆作为国家中心城市的主要经济载体。“两翼”要立足优势资源和条件大力发展特色产业,壮大县域经济,进一步加强基础设施建设,不断改善生产生活条件,强化生态环境保护建设,加强库区水环境保护和消落区治理,搞好天然林保护和沿江防护林建设,积极构建长江上游生态屏障。将“两翼”分别划分为渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区,突出生态保护涵养,推进绿色低碳发展。通过这些举措,努力实现区域一体化、城乡一体化、城镇体系化、整体功能最大化。

(二)结合区县的实际,推动主体功能区的形成

1、发挥各区县在大功能区内的创造性和创新性。市委四届三次全会出台实施“五大功能区”发展战略意见,是按照“宜粗不宜细”的原则制定的,它不能替代和明细各区县的主体功能,而是对一个主体功能基本相同的较大区域的功能定位,这在一定程度上给予各区县在遵循主体功能大原则条件下的最大创造创新空间。

2、从区县实际出发实践主体功能区战略。区县所在大区的功能是根据大区的资源禀赋、现有发展实力及其发展潜力来定位的,各个区县只有在充分把握住本区县的实际情况,如资源环境承载能力、现实产业状况及区域优势等,按照大区功能定位原则,进一步具体定位。例如“城市开发新区”基本定位有五点,涉及十二个卫星城,幅员面积广阔,五大基本定位对域内的区县功能是原则性要求,但由于各区县具有不同的空间条件,这些基本定位落到每个区县的具体要求是不一样的。所以在大区产业发展上,应该各具特色;在城镇化发展上应该按照点状式的思路开发。这样,全市范围才能在五大功能定位前提下,实现各区县有区别又互补的具体功能定位。

3、与时俱进地创新实施主体功能区战略。一是从功能分类的角度,各区县要坚持首位主体功能,同时兼顾其它功能的发挥。例如,“功能拓展区”和“城市开发新区”以提供工业品和服务产品为主体功能,但也是提供农产品和生态产品的地区。“两翼”生态功能发展区,是以提供农产品和生态产品为主体功能,但也是提供服务产品和特色工业产品的地区。二是从开发管制的角度,要坚持优化空间结构,逐步扩大绿色生态空间、城市居住空间和公共设施空间,保持农业生产空间、压缩工矿建设空间和农村居住空间;要保护自然生态,按照建设环境友好型社会的要求,根据国土空间的不同特点,以保护自然生态为前提,以资源环境承载能力为基础,进行有序有度开发,走人与自然和谐发展的道路;要实施集约开发,按照建设资源节约型社会的要求,把提高空间利用效率作为国土空间开发的重要任务,引导人口相对集中分布、经济相对集中布局,走经济集约发展的道路;要坚持协调开发,要按照人口与经济相协调的要求进行开发,集聚经济就要集聚人口,促进区域间人均收入差距的逐渐缩小。三是从统筹兼顾的角度。要坚持全市一盘棋的思想,坚持“一圈两翼”协调发展大格局,既要从本区县的实际情况出发使主体功能区战略落地、到位、具体化;又要从大功能区角度,保持发展的差异化,从而推动全市城镇一体化、城乡统筹化、产城融合化、区域协调化的发展。

(三)要坚定树立生态发展和生态产品的理念

党的十八大明确提出了经济、社会、文化、生态和政治“五位一体”的发展新体系,将生态发展提到十分重要的地位。生态建设是具体的,生态产品是有价值的,良好的生态环境是人类宜居和发展不可或缺的重要条件。长期以来,特别是近年经济加快发展,我们忽略了生态保护、生态平衡和生态建设,给国民经济和社会发展的可持续性和提高人民生活宜居水平造成了负面影响。今天,我们已经强烈意识到生态建设的极端重要性,生态建设的成果就是生态产品,生态产品与所有生产产品一样,具备产品的特性,所以,经济发展是发展,生态绿色发展也是发展,从某种意义上讲,生态发展是当前更重要的发展。五大功能区中除功能核心区外,其余四大功能区在生态建设上都肩负着重要的任务,特别是“两翼”地区更应该强化认识,端正理念,在发展中突出其生态涵养、生态保护的功能。

三、当前实施五大功能区战略要注意的问题

(一)充分认识主体功能区战略是一项长期的任务

战略是研究和指导长期发展的方针,重庆五大功能区需要在一个较长的时期才会逐渐形成。当前需要全面深刻认识主体功能区战略实施的重大意义,提高其执行的坚定性和自觉性;绝不能因为主体功能形成是一项长期战略任务,而忽视这项任务的紧迫性,甚至采取“事不关己”的消极态度或“我行我素”继续走传统的老路,任何采取这些态度的区县都将失去一次重大的区域战略调整的重大机遇,在不久的将来,会倍尝产业同质无序竞争、产能过剩的大苦头。要认识到五大功能区的实施就是树立了科学发展观的理念,结合区县情全面贯彻落实五大功能区战略,就能够有效地推进全市科学发展。

(二)及时科学制定有针对性的配套政策措施

在我市现有经济、人口和空间布局上实施五大功能区战略,不可能一蹴而就,也不能简单地依靠功能区战略的基础性、战略性和约束性来实施。要逐渐地实现人口、经济和空间三维的科学布局,尚需要配套的政策措施的极大辅助。在功能区战略实施之初,有些配套性政策甚至具有决定性的作用,对此,应该有充分的认识。配套政策主要包括:按功能分类有利于形成既有差异性分工,又具有综合配套水平的产业政策;有利于鼓励各区域强化其主体功能,给生态主体功能区以补偿的财税政策;有利于经济、人口、空间三维科学布局的人口政策;有利于空间国土集约高效开发,同时控制全市开发强度的国土政策;有利于指挥各区县党委、政府按照五大功能各司其职,全力推进本区县主体功能形成的考核政策。

(三)制定政策措施要有效衔接,有操作性

一是不能搞急转弯,不能下整楼梯。各项政策之间要保持有效的衔接,各项政策的推进要逐渐地深化。特别要注意各区县的发展现状与主体功能区战略要求的有机衔接。例如,同一功能区要照顾不同区县已经形成并具有相当潜力的次要功能得到继续发挥,如渝东南生态保护发展区内的武隆、酉阳的旅游功能、秀山的物流功能等在相应的产业政策和考核政策中,要有针对性地制定调整鼓励性政策和考核指标的权重。二是要注意采取经济的手段推动战略实施。要用功能区战略规划的基础性、战略性和约束性强的特征,通过政策引导促进主体功能的实现;同时还要高度重视采取市场经济的手段促进主体功能区实现,例如在条件成熟的时候,应该实现生态功能区的碳汇,与功能拓展区和城市发展新区进行有价值的交易,用经济手段使生态功能区的生态价值得到实现。

(杨庆育，作者系市人大常委会副主任)