增强社会应急管理的协同性

从2008年的汶川地震和南方地区大面积雨雪冰冻灾害，到2011年日本地震引发福岛核电站事故，乃至世界各地频发的泥石流、洪水、飓风等自然灾害，都在表明目前全社会应急管理所面临的新形势：一是自然灾害频发，且灾害发生的规模、频率和引起的损失都在增加；二是现代社会高度依赖水、电、气、通讯等保障，一旦灾害发生，社会秩序将受严重破坏；三是应急处置难度不断加大，灾害的处置已经不是某一个行业、某一个部门、甚至某一个国家可以单独应对的了。面对新的形势，我国各级政府和企业都高度重视应急管理工作。

增强应急管理协同性是应对灾害多发性、连锁性的现实需要

现代社会面临的重大灾害具有突发性、极强破坏性、连锁反应和不可逆的主要特点。如：2008年初在我国南方地区发生的大面积雨雪冰冻灾害，造成了一系列连锁反应，包括道路中断、铁路停运、电力供应中断、通讯中断等。加上雨雪冰冻灾害正值春运期间，大量返乡旅客滞留在火车站、高速路上，社会安全稳定压力非常大。再如：2011年的日本福岛核电站事故，由于日本东部海域发生里氏9.0级大地震，并引发海啸，导致福岛第一核电站爆炸，放射性物质泄漏到大气中，其危害和影响到目前为止还没有完全肃清。

从上述灾害的突发性、连锁性可知，处置重大灾害，能否在最短时间内迅速启动联动机制，全社会协同救灾，是我们能否有效控制灾害影响的关键。2008年的冰冻灾害，政府和解放军全力支持抢通道路，供电企业才有可能在春节前全部恢复了供电，才避免了重大的社会问题和次生事件。2011年的福岛核电站事故，也是靠全社会的共同支持，才能在最短时间内将方圆若干公里内的居民紧急疏散，最大限度减少人员伤亡。再看看我们的身边，由于现代社会对电力供应的依赖程度日益增加，一个极小范围如人员密集的商场、高层建筑、或是交通拥堵的街道，突发停电将有可能引发人员踩踏、公共秩序混乱等次生事件，停电造成的影响也将迅速传播，这些次生事件造成的后果有时远远超过事故本身的直接损失。因此，建立协同高效的应急体系是在新形势下应灾、救灾的关键。

从2003年美、加停电看社会应急处置的协同性

美国在“9 11”之后建立了一整套完善的全社会应急体系，在2003年发生的美、加停电事故中发挥了很大作用，其经验很值得我们学习和借鉴。

2003年8月14日，美国东部和加拿大部分地区发生了大面积停电事件，5000万人的生活受到影响。停电事故发生后，美国各级政府都在最快的时间内发布新闻，首先否定了事件的恐怖性质，从心理上起到稳定民心的作用。其次，采取措施控制事态发展。为了防止恐怖分子趁机捣乱破坏，有关部门先后下令关闭了共计9座核电站，这个措施彻底杜绝了发生一切更加混乱局面的可能性。停电1小时后，纽约州和新泽西州宣布进入紧急状态。民防部门迅速启动应急计划。纽约市紧急事务管理办公室启动紧急行动中心，协调警察、消防和医疗等部门进行救灾抢险。作为在紧急状态下民众和政府联系的纽带，纽约市911紧急事务电话系统和 311便民电话系统对15万个求救电话做出了回应。正是由于政府和民众的共同努力，才使得此次停电事故所造成的影响控制在有效的范围之内，没有造成社会秩序的崩溃。

总结美国这次应急处理的经验包括：政府部门有全面细致的应急计划，注重协同性和实用性，广大民众积极参与日常演习，准备充分。发生灾难时多种渠道公布有关信息，非常及时且信息透明。民防部门迅速启动应急计划，警察消防交通和医疗等部门协同作战。应急电话系统在救援行动过程中始终保持畅通，发挥了稳定民心和民众自救等的作用。

增强应急管理协同性的几点建议

尽快加强应急体系的软硬件建设。软件方面，重在建设全社会的联动机制。一场自然灾害就会将我们平时看不到的很多不足暴露出来，这些不足平时没啥影响，但在其他条件变化的情况下就可能造成严重后果。因此，全社会的应急联动机制，应该以预防为主，以实战为本。硬件方面，要配置足够的应急资源。无论是从应急指挥场所、专业的应急抢修队伍的装备，还是民众的个人防护用品，在储备、日常检查、维护、使用上都应像消防设备配置一样严格管理。同时，要建立高效的信息发布系统，提高突发事件信息共享的及时性：在内部，通过信息发布充分发挥各部门联动的作用，确保政府机构、相关企业能根据事件信息迅速启动各专业领域的应急处置程序和流程；在外部，发挥好电台、电视和网络等主渠道的作用，第一时间发布权威的、准确的信息，最大程度地稳定民心，减少社会恐慌，为灾害处理争取宝贵时间。

强化应急预案协同性建设。我们的应急预案要增强社会的协同性，不能单纯建立在其他行业正常服务的基础之上，应尽可能涵盖多种小概率突发事件。例如，各种应急处置都离不开移动通信的支持，而通信的连续和稳定又建立在连续供电的基础上，发生长时间大面积停电的情况下，移动通信基站虽然配置了后备UPS电源，但其能支撑的时间是很有限的，突发事件状态下如何充分保障这些应急处置重要资源的可靠和稳定，是我们应急预案需要考虑的问题。另外，在加强行业与政府的沟通联系的基础上，应充分动员和发挥城乡社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。

切实增强全民的防灾意识。社会公众是应对突发事件的行为主体。突发事件一旦发生，处在第一时间、第一现场的公众是否具有必要的避险意识和自救互救技能，直接关系到自身生命安全，关系到能否最大限度地避免或减少突发事件的影响及其造成的损失。由于供电可靠性的日益提高，突发停电发生的概率逐步降低，人民群众对突发停电的危机意识逐渐淡化，公众普及“停电教育”也越来越重要。因此，要从学校、社区、企业等基层入手，加强防范意识，强化避险意识，掌握应急知识，提高应急技能和能力，培养应急处置的习惯，走好“意识―知识―技能―能力”这条切实有效的避险之路。此外，每年的应急预案的演练要从实际出发，全方位、全过程的仿真，各个相关行业都应纳入演练范畴。通过演练，一方面有序组织和动员社会力量参与突发公共事件应急处置工作；另一方面起到加强宣传和培训的效果，提高公众自我防范、自救互救等能力。

应急管理是一项全局性、长期性的工作，我们必须适应时代发展的特点和要求，全社会协同作战，才能最大程度地保障公众健康和社会秩序的稳定，保护人民群众生命财产安全，从而最终实现应急管理“无急可应，有急能应”的目标。

（作者系南方电网公司深圳电力公司副总经理）