打造廉洁的制度笼子

习近平总书记强调“把权力关进制度的笼子里”，引起广大干部群众的共鸣。那么，制度笼子能够关得住权力吗？什么样的制度笼子才能关住权力？诸如此类的问题，显然回避不了。从“打铁还需自身硬”的角度看，把权力关进制度的笼子里，前提是要有“自身硬”的制度，为此必须首先打造廉洁的制度笼子，即制度本身要廉洁，要符合反腐倡廉建设的要求，要惩治与预防制度腐败。

廉洁的制度笼子才能关住权力

著名思想家孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，而且他们使用权力一直到遇到界限的地方才休止，这是万古不变的一条经验。”的确，权力有诱惑性、腐蚀性与扩张性，一般而言不会愿意、不会主动进制度笼子。

问题的复杂性还在于，制度可能关不住权力，相反被权力俘获，放任权力的扩张与滥用；制度还可能异化腐败，与权力狼狈为奸，为权力的扩张与滥用提供正当化的外衣。如据《中国纪检监察报》报道，四川省曾对典型贪腐案件进行深入剖析，发现80%的腐败案件背后存在制度依据不足、设置不当、监督程序缺失或执行不力等问题。由此不难理解，一些思想家与政治家认为制度腐败是最严重的腐败。

制度笼子也可能异化腐败的风险，意味着“把权力关进制度的笼子里”不能只盯着“权力”，而是也要看紧“制度”，做好制度笼子，保证其结实牢固，而不是“牛栏里关猫”或者“豆腐渣工程”。打造廉洁的制度笼子，就是化解制度异化腐败风险的必由之路。“正人先正己”。制度只有自身廉洁，才能有效承担起制约权力与惩治、预防权力腐败的重任。

打造廉洁的制度笼子，有助于提高制度的权威。习近平总书记与王岐山书记多次强调制度要刚性运行，成为硬约束，维护制度的严肃性与权威性。我国在制约权力方面的制度不少，对制度反腐的认同也已经深入人心，但制度的权威性不容乐观。如：一些地方与单位重制度的制定而轻制度的执行，把制度放在口头、写在纸上、挂在墙上；一些领导干部认为制度是管下级、下属、别人的，在制度的制定与实施过程中搞特殊化，把个人凌驾于制度之上；一些部门执行制度不规范、不严格，随意性较大，产生了一些不公平现象；更有甚者，一些制度不廉洁，是部门利益的产物，为部门权力的扩张、滥用、卸责提供合法性依据，使部门不当权力与利益固定化、“正当化”，降低了制度的感召力、公信力、可接受性、可执行性，加剧了党群干群关系的恶化。打造廉洁的制度笼子，是从源头上维护制度严肃性与权威性的治本之策。

通过制度廉洁性评估促进制度廉洁

打造廉洁的制度笼子，是一项系统工程，需要统筹考虑与安排；同时，不能眉毛胡子一把抓，而应找准突破口与着力点——制度廉洁性评估。

制度廉洁性评估工作是我国近年来反腐倡廉建设的创新之举，也是我国落实《联合国反腐败公约》履约要求的重要体现。2003年通过的《联合国反腐败公约》第五条第三款规定：“各缔约国均应当努力定期评估有关法律文书和行政措施，以确定其能否有效预防和打击腐败。”作为缔约国，我国在 2003年签署了《联合国反腐败公约》，并先后在地方与中央两个层级推行“制度廉洁性评估”工作试点，主要是评估制度草案本身是否廉洁以及是否有助于廉洁，其中的“制度”是法律、法规、规章和规范性文件的统称。国家预防腐败局负责人在接受媒体采访时，明确将《联合国反腐败公约》第五条第三款作为制度廉洁性评估的依据。

从功能上看，制度廉洁性评估可以说是专门为制度设计的“杀毒软件”，是制度腐败的专科医生，对制度腐败有特殊疗效。腐败有多种类型，其中包括制度腐败。制度腐败涉及的人多、面广，损害巨大，危害严重，不可小觑。通常说的制度反腐，强调的是“凭”制度以反腐败——凭借制度来反腐败。事实上，并不是任何一项制度都能有效反腐败。腐败是政治的癌症，也是制度的绝症，腐败的制度难以遏制腐败的行为。那么，如何判断制度是否腐败呢？又如何发现、预防、纠正制度的腐败呢？制度廉洁性评估由此产生，其内在逻辑是“评”制度以反腐败，其基本功能就是通过评估，过滤掉不廉洁的或者说“带病”的制度。因此，如果说制度反腐是源头反腐的基石，那么，制度廉洁性评估则是制度反腐的基石，是制度腐败的克星，是制度廉洁的守护者。

打造一个廉洁的制度笼子，呼唤加快面向全国推行制度廉洁性评估。《国家预防腐败局2012年工作要点》与《国家预防腐败局2013年工作要点》分别规定：“全面推行制度廉洁性评估。在总结试点经验的基础上，会同有关部门制定出台规范性文件，全面开展制度廉洁性评估工作。”“全面开展制度廉洁性评估……研究部署面向全国推行制度廉洁性评估工作。”2013年即将结束，以落实国家预防腐败局的工作要点为动力，加快面向全国推行制度廉洁性评估，是推进反腐倡廉建设与制度建设的重要内容。

着力推进制度廉洁性评估的专业化

面向全国推行制度廉洁性评估，需要全面总结试点的经验教训，健全制度廉洁性评估的实体规范与程序规范，着力推进制度廉洁性评估的专业化。

推进制度廉洁性评估的专业化，最重要的是要让制度廉洁性评估的内容与标准更加清晰与具体。聚焦“廉洁”，将之明确化、具体化、精细化，提高制度廉洁性评估的逻辑性、指导性、可行性。

推进制度廉洁性评估的专业化，还需要加快制度廉洁性评估专家库建设。制度廉洁性评估重在防止国家机关利用制度违法增设权力、保护部门不当利益、自由裁量权过多过大、与民争利，是一项跨学科、跨领域的复杂性工作，同时具有高度的专业性与综合性，需要加强评估队伍的专业化建设和评估专家库建设。《国家预防腐败局 2013年工作要点》指出，“研究建立评估专家库，提高工作科学性与权威性”。吸纳专家学者等社会力量进入制度廉洁性评估专家库，实际参与制度廉洁性评估，一举多得，有助于缓解国家机关制定廉洁性评估专业人员严重不足的困难，形成有关职能部门主导、社会力量积极参与的制度廉洁性评估工作机制。有关部门要针对制度廉洁性评估理论严重滞后的现实，从提供实践素材、调研机会、合作研究等方面加大对制度廉洁性评估理论研究人员的支持，为各级各部门建立制度廉洁性评估专家库积累理论成果、储备专业人才。还要总结湖北省等地出台与实施《制度廉洁性专家评估管理暂行办法》的实践，规范制度廉洁性评估专家的遴选、权利、义务、培训、管理、监督、责任、奖惩，建立健全专家学者参与制度廉洁性评估的长效机制。